ENAM DIMENSI STRATEGIS ADMINISTRASI PUBLIK (resume)

“ENAM  DIMENSI  STRATEGIS ADMINISTRASI  PUBLIK”

Yeremias T. Keban, ph.D

Diresume oleh :

Lio Permana

UNIVERSITAS JENDERAL SOEDIRMAN

BAB    1     PENDAHULUAN

A.    Batasan

1.      Istilah Administrasi

Pendapat A Dunrise yang dikutip oleh Donovan dan Jackson (1991:9) menunjukan beberapa batasan tentang “administrasi”. Administrasi menurut A Dunrise, diartikan sebagai arahan, pemerintahan, kegiatan implementasi, mengarahkan, penciptaan prinsip prinsi implementasi kebijakan, kegiatan melakukan analisis, menyeimbangkan dan mempresentasikan kebijakan, pertimbangan-pertimbangan kebijakan, sebagai kegiatan individual dan kelompok dalam menghasilkan barang dan jasa publik, dan sebagai arena bidang kerja akademik dan teoritis. Kedua pengarang ini juga mengutip trecker (Donovan dan Jackson, 1991;10) bahwa administrasi merupakan proses yang dinamis dan berkelanjutan, yang digerakan dalam rangka mencapai tujuan dengan cara memanfaatkan orang dan material melalui koordinasi dan kerja sama. Menurut Donovan dan Jackson sendiri tugas tugas administratif meliputi kegiatan mengidentifikasi kebutuhan, mendefinisikan dan mendefinisikan kembali serta menginterpretasidan menggunakan tujuan organisasi sebagai tuntunan programdan pelayanan, mengaman kan sumberdaya keuangan, fasilitas, staff, dan berbagai bentuk dukungan lainnya, mengembangkan program dan pelayanan, mengembangkan struktur dan prosedur organisasi, memanfaatkan kepemimpinan dalam proses pembuatan kebijakan, pengembangan prosedur, dan prinsip-prinsip operasi, mengevaluasi program dan kepegawaian secara berkesinambungan, dan membuat perencanaan serta melakukan penelitian, dan menggunakan kepemimpinan dalam proses perubahan yang di butukan dalam organisasi pelayanan manusia.

2.      Istilah “Administrasi Publik”   

Menurut Chandler dan Plano (1988: 29), Administrasi Publik adalah dimana sumberdaya dan personel publik diorganisir dan dikoordinasikan untuk memformulasikan, mengimplementasikan, dan mengelola keputusan keputusan dalam kebijakan publik. Kedua pengarang ini juga menjelaskan bahwa administrasi publik merupakan seni dan ilmu yang ditujukan untuk mengatur “public affairs” dan melaksanakan berbagai tugas yang telah ditetapkan. Dan sebagai suatu disiplin ilmu, administrasi public bertujuan untuk memecahkan masalah masalah publik melalui perbaikan perbaikan terutama di bidang organisasi, sumberdaya manusia dan keuangan.

McCurdy (1986) dalam survey literaturnya mengemukakan bahwa administrasi publik dapat dilihat sebagai suatu proses politik, yaitu sebagai salah satu metode memerintah suatu negara dan dapat juga dianggap sebagai cara yang prinsipil untuk melakukan berbagai fungsi negara. Dengan kata lain bahwa administrasi publik bukan hanya sekedar persoaalan administratif tetapi juga persoalan polotik.

Makna administrasi publik sangatlah bervariasi, bahkan ada yang mempresepsikan “administration of public”, ada yang mengatakan administratioan for public” bahkan ada yang mengatakan “administration by public”.

Fesler (1980), misalnya, mengemukakan bahwa “the administration of govermental affairs”. Administrasi Publik menyangkut penyusunan dan pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan oleh birokrasi dalam skala besar, dan untuk kepentingan publik.

Presepsi tentang Administrasi Publik sangatlah bervariasi. Variasi ini dapat dilihat dari pendapat-pendapat yang dikutip oleh Stillman II (1990) sebagai berikut :

1.      Menurut Dimock, Dimock, & Fox, Administrasi merupakan produk barang-barang dan jasa yang direncanakan untuk melayani kebutuhan masyarakat ekonomi, atau serupa dengan business tetapi khusus dalam menghasilkan barang dan pelayanan publik.

2.      Barton & Chapple melihat asministrasi pblik sebagai “the work of goverment” atau pekerjaan yang dilakukan pemerintah. Definisi ini menekankan aspek keterlibatan personnel dalam memberikan pelayanan publik.

3.      Nigro & Nigro mnegemukakanbahwa administrasi publik adalah usaha kerjasama kelompok dalam suatu lingkungan publik, yang mencangkup ketiga cabang yaitu yudikatif, legislatif dan eksekutif; mempunyai suatu peranan penting dalam memformulasikan kebijakan publik sehingga menjadi bagian dari proses politik; sangat berbeda dengan cara-cara yang ditempuh oleh administrasi swasta, dan berkaitan erat dengan beberapa kelompok swastadan individu dalam pemberian pelayanan kepada masyarakat. Definisi ini lebih menekankan proses kelembagaan yang melibatkan usaha kejasama kelompok sabagai kegiatan publik yang berbeda dari kegiatan swasta.

4.      Nicholas Henry memberi batasan bahwa administrasi publik adalah suatu kombinasi yang kompleks antara teori dan praktek, dengan tujuan mempromosikan pemahaman terhadap pemerintah dalam hubungannya dengan masyarakan yang diperintah, dan juga mendorong kebijakan publik agar lebih responsif terhadap kebutuhan sosial. administrasi publik berusahakan melembagakan praktek-praktek manajemen agar sesuai dengan effektivitas, effisiensi, dan pemenuhan kebutuhan mesyarakat secara lebih baik. Dengan demikian, definisi ini melihat administrasi publik sebagai kombinasi teori dan praktekyang mencampuri proses manajemen dengan pencapaian nilai-nilai normatif dalam masyarakat.

Safritz dan Russel (1997: 5 – 41) mendefinisikan administrasi publik berdasarkan empat kategori yaitu sebagai beriku :

1.      Definisi berdasarkan kategori politik melihat administrasi publik sebagai “what goverment doing” (apa yang dikerjakan pemerintah) baik langsung maupun tidak langsung, sebagai suatu tahapan siklus pembuatan kebijakan publik, implementasi kepentingan publik, dan sebagai kegiatan yang dilakukan kolektif karena tidak dapat dilakukan secara individual.

2.      Definisi berdasakan kategori legal/hukum, melihat administrasi publik sebagai penerapan hukum (law in action), sebagai regulasi, sebagai kegiatan pemberian sesuatu dari penguasa kepada rakyatnya, dan sebagai bentuk ”pencurian” dari pihak yang kaya untuk ke pihak yang miskin, dimana pihak yang dirugikan harus tunduk menaatinya.

3.      Definisi berdasarkan kategori manajerial, administrasi publik adalah fungsi eksekutif dalam pemerintahan, sebagai bentuk spesialisasi dalam manajemen (bagaimana mencapai hasil melalui orang lain).

4.      Definisi berdasarkan kategori mata pencaharian, administrasi publik adalah suatu bentuk profesi (okupasi) mulai dai tukang sapu sampai ahli oprasi otak di sektor publik.

Dari semua batasan diatas, ada beberapa makna penting yang harus diingat karena berkenaan dengan hakekat administrasi publik yaitu:

1.      Bidang tersebut lebih berkaitan dengan dunia eksekutif, meskipun juga berkaitan dengan dunia legislatif dan yudikatif;

2.      Bidang tersebut berkenaan dengan formulasi dan implementasi kebijakan publik;

3.      bidang tersebut juga berkaitan dengan masalah manusiawi;

4.      Meskipun bidang tersebut hampir mirip dengan administrasi swasta, tapi overlapping dengan administrasi swasta.

5.      Bidang tersebut diarahkan untuk menghasilkan public goods dan services; dan

6.      Bidang ini memiliki aspek teoritis dan praktis.      

B.     Ruang Lingkup

Buku yang ditulis oleh Nicholas Henry (1995) memberikan beberapa ruang lingkup yang dapat dilihat dari topik-topik yang dibahas (selain perkembangan administrasi publik itu sendiri), antara lain :

1.      Organisasi publik, yang pada prinsipnya berkenaandengan model-model organisasi dan prilaku birokrasi,

2.      Manajemen publik yaitu berkenan dengn sistem dan ilmu menejemen, evaluasi program dan produktivitas, anggaran publik dan manajemen sumberdaya manusia.

3.      Implementasi yaitu menyangkut pendekatan terhadap kebijakan publik dan implementasinya, privatisasi, afministrasi antar pemerintahan dan etika birokrasi.

Aspek atau dimensi strategis yang dibicarakan dalam administrasi publik atau yang paling menetukan dinamika administrasi publik adalah (1) manajemen faktor internal dan external, (2) pengaturan struktur organisasi agar kewenangan dan struktur tanggung jawab, termasuk prilakunya sesuai kondisi dan tuntutan lingkungan, (3) respons secara benar terhadap kebutuhan, kepentingan dan aspirasi masyarakat dalam pembuatan keputusan atau kebijakan publik, (4) pengaturan moral dan etika melalui kode etik agar semua penggunaan kemampuan, kompetensi dan profesi tidak disalahgunakan untuk kepentingan di luar kepentingan publik, (5) pengenalan karakteristik lingkungandimana administrasi publik itu beroperasi, baik dalam konteks hubungan antara lembaga negra, lembaga swasta, masyarakat dan lingkungan lain seperti lingkungan politik, ekonomi, sosial dan budaya, dan (6) akuntabilitas kinerja yaitu suatu janji kepada publik yang harus dipenuhi atau ditepati dan dapt dipertaggungjawabkan melalui berbagai kegiatan pelayanan atau pemberian barang barang publik.

Dengan kata lain, ruang lingkup suatu administrasi publik meliputi dimensi-dimensi strategis berikut :

1.      Dimensi Kebijakan

2.      Dimensi Organisasi

3.      Dimensi Manajemen

4.      Dimensi Moral dan Etika

5.      Dimensi Lingkungan

6.      Dimensi Akuntabilitas Kinerja

C.    Hubungan Antar Dimensi-dimensi Administrasi Publik

Lingkungan dapat mempengaruhi kinerja secara langsung tanpa melalui kebijkan, manajemen, organisasi, moral dan etika, seperti masuknya kebiasaan dan tradisi masyarakat, perubahan gaya hidup, perubahan harga dan nilai tukar, bencana alam, dsb., yang mempengaruhi kinerja organisasi publik karena menambah biaya denan kesulitan lebih tinggi.

 

Dari Gambar diatas dapat dilihat bahwa kelima dimensi yaitu lingkungan, kebijakan, organisasi, manajemen, dan etika sangat berpengaruh terhadap kinerja administrasi publik. Gambar tersebut menunjukan apabila kinerja administrasi publik pada suatu saat buruk, maka dapat ditelusuri penyebabnya dari kelima dimensi tersebut atau kombinasi dari kelima dimensi tersebut. Hubungan-hubungan ini harus dilihat sebagai hubungan yang bersifat strategis karena kebanyakan masalah kinerja birokrasi yang muncul di dalam tubuh administrasi publi justru berakar atau berasal dari sini.

4. Peran Administrasi Publik

Karl Polanyi berpendapat bahwa kondisi ekonomi suatu negara sangat bergantung kepada dinamika administrasi publik. William Graham Sumner Pelopor Darwinian di Amerika Serikat menunjukan bahwa administrasi publik dapat membuat sistem kenegaraan yang ada menjadi buruk. Peran tersebut juga dapat dilihat dari pernyataan Walter Weyl bahwa pemerintaha dapat menyensarakan rakyat bila meneraokan administrasi publik dengan gaya “shadow democracy”. Sebaliknya Frederick A.Cleveland justru menujukan bahwa peran administrasi publik sangatlah vitaldalam membantu memberdayakan masyarakat dan menciptakan demokrasi. Pendapat Cleveland yang diungkapkan berpuluh-puluh tahun silam ini nampaknya sejalan dengan ide Janet V.Denhardt dan Robert B.Denhardt (2003: xi) yang melihat bahwa administrasi publik, melalui pelayanan-pelayanan publiknya dapat memberikan atau menciptakan demokrasi.

Oleh karena administrasi publik merupakan medan dimana para aparat pemerintahan atau eksekutif melaksanakan pekerjaan pekerjaan yang berkaitan dengan sektor publik khususnya penyediaan layanan  Oleh karena administrasi publik merupakan medan dimana para aparat pemerintahan atau eksekutif melaksanakan pekerjaan pekerjaan yang berkaitan dengan sektor publik khususnya penyediaan layanan  bagi kepentingan publik maka peran administrasi publik sangat menentukan kestabilan, ketahanan, dan kesejahteraan suatu negara. Selain itu, administrasi publik juga dapat dilihat sebagai ajang dimana dapat disaksikan atau dibuktikan apakah benar para elit-elit birokrasi dan politisi memenuhi janjinya atau membuktikan komitmennya kepada publik yang telah memilih mereka. Karena itu, administrasi publik juga sangat berperan dalam menjaga kepercayaan publik.

5. Kegiatan Administrasi Publik

Kegiatan administrasi publik adalah kegiatan yang dilakukan oleh pejabat struktural atau pemegang eselon yang memimpin suatu unit, maupun oleh pejabat non struktural yang tidak memimpin suatu unit. Secara khusus, kegiatan administrasi publik difokuskan pada aspek manajemen sebagai pelaksanaan dari kebijakan publik. Artinya adminnistrasi publik telah berkenaan dengan kegiatan pengelolaan pelayanan publik maupun penyediaan barang-barang publik.

Tulisan ini melihat melihat kegiatan administrasi publik decara lebih komperhensif lagi, yaitu tidak hanya menyangkut aspek manajemen, tetapi juga dimensi dimensi strategis lainnya seperti penataan kebijakan publik, organisasi, pengembangan moral dan etika, adaptasi lingkungan, dan pengembangan akuntabilitas kerja. Alasan yang paling mendasar adalah bahwa “the work of goverment” dapat berhasil bila dimensi-dimensi tersebut secara keseluruhan diperhatikan atau berfungsi baik.

6. Tujuan Kegiatan Administrasi Publik

Kegiatan administrasi publik bertujuan memenuhi kepentingan publik atau secara akademik dikenal dengan istilah “publik interest”. Meskipun kepentingan umum merupakan sasaran utama dari kegiatan administrasi publik, tetapi kepentingan umum itu sendiri menimbulkan masalah karena ketidakjelasan konsepnya (Denhart, 2003). Ada yang mengartikan sebagai konsep kepentingan yang dirumuskan oleh para pembuat kebijakan yang dipilih (elected policy makers) sebagai mana terdapat administrasi publik lama (klasik). Ada yang beranggapan Sebagai suatu konsep yang tidak relevan lagi (pendapat kaum abolitionist) dalam administrasi publik sebagai mana dalam New Publik Manajement karena telah digantikan oleh koalisi dari kepentingan khusus yang menang. Namun sebagai mana yang diungkapkan dalam New Public Service (lihat Denhart, 2003) yang mendefinisikan kepentingan sebagai  “shared values”, yaitu lebih menggambarkan apa yang dianggap bernilai oleh masyarakat atau kominitas yang dinyatakan langsung oleh masyarakat itu sendiri.

7. Perbedaan Administrasi Publik dengan Administrasi Swasta

Appleby mengatakan bahwa pemerintah dan swasta sangat berbeda orientasinya. Perbedaannya adalah pada pihak yang dilayani. Pemerintah melayani kepentingan publik sementara swasta melayani kepentingan swasta / pribadi.

Administrasi publik bebeda dengan administrasi swasta, tidak hanya dalam konteksnya, tetapi juga dalam orientasi nilainya. Misalnya, Administrasi swasta lebih bersifat “profit oriented” sementara administrasi publik lebih “non profit oriented”; administrasi swasta lebih menekankan rasionalitas berdasarkan economic man model”, sementara asministrasi publik lebih menekankan rasionalitas berdasarkan “administrave man model”; dan administrasi swasta lebih mendapatkan sentuhan pasar lebih mendapatkan sentuhan pasar, lebih otonom, dan kurang mendapat pengaruh politik, sedang administrasi publik sebaliknya.

Administrasi publik juga harus mempertimbangkan nilai lain seperti keadilan dan tanggung jawab terhadap public atau democratic responsbility and acoountability (lihat Chandlet dan Plano (1988: 4).

8. Sosok Administrasi Publik

Administrasi publik adalah orang-orang baik yang menguasai berbagai prinsip, metode, dan teknik yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan organisasi publik. Sifat dan penguasaan tersebut menuntut administrator publik sebagai sosok yang etis, rasional, pandai menggunakan prinsip, metode dan teknik tersebut sesuai kebutuhan. Disamping itu, Seoarang administrator dituntut untuk selalu peka terhadap kebutuhan masyarakat. Ia adalah sosok yang responsif. James L.Perry (1989: 620-625) yang menggambarkan administrator yang ideal adalah yang memiliki technical skill, human skill, conceptual skill, responsif erhadap institusi-institusi demokratis, berorientasi pada hasil, mampu mengembangkan jaringan kerja, dan memiliki kemampuan melakukan komunikasi dan menjaga keseimbangan antara keputusan dan kegiatan.

Selain sosok tersebut, administrator adalah orang pilihan, artinya ia menduduki jabatan atas dasar kompetisi, bukan ats dasar kepercayaan semata.

9. Isu Tentang Benturan Nilai-nilai dalam Administrasi Publik

Para administrator sering menghadapi benturan nilai yang membuat mereka “sakit kepala” bahkan mengurangi wibawa mereka karena masyarakat menjadi kurang percaya kepada mereka. Contoh pertama dapat dilihat dari benturan nilai efisiensi dengan keadilan, kedua dapat diamati dari benturan nilai rasionalitas dengan nilai kepuasan, ketiga berkenaan dengan benturan nilai netralitas dengan nilai keberpihakan. Dan contoh lain berkenaan dengan drajad intervensi. Beberapa contoh isu dilematis diatas merupakan gambaran bagaimana sulitnya seorang administrator itu beroperasi dalam dunianya.

Karena sulit menangani dilema diatas dan adanya keharusan menggunakan seni dalam bekerja, maka seorang administrator harus diberikan “keleluasaan” (discreation) dalam bertindak. Disini administrator harus mlakukan “adjusment” sesuai dengan kode etik profesi dan tuntutan masyarakatnya.

BAB 2      SEJARAH  DAN PERKEMBANGAN ADMINISTRASI 

                 PUBLIK   

A.    Pendahuluan

E.N.Gladen mengatakan, di jaman mesir kuno birokrasi yang besar pasti telah ada, skandal korupsi dan sifat birokrasi yang berbelit-belit pasti sudah berkembang waktu itu.

Literatur yang ditulis oleh L.D White pada 1948, 1951, 1954, dan 1958 menjelaskan tentang sejarah aministrasi publik di Amerika Serikat. Salam terbitan pertama white menjelaskan tentang penciptaan dan pendewasaan otiritas eksekutif dan dapertement di bawah pemerintahan hamilton yang dikenal sebagai arsitek pemerintahan baru waktu itu tanpa bantuan menggunakan pengalaman sektor swasta sebagai disarankan setelah tahun 1901. Dalam terbitan kedua, White menjelaskan tentang era administrasi Jeffersonian ang merupakan titik awal munculnya ide dan praktek aliran federalisme. Dalam terbitan ketiga White menjelaskan tentang “Jacksonian” dimana ia menekankan pentingnya pemerintahan negara bagian dan lokal, dan mulai merosotnya moralitas didalam pemberian pelayanan publik, dan diversifikasi struktur administrasi untuk disesuaikan dengan meningkatnya besaran pemerintahan. Dan dalam ternitan ke empat, White memusatkan perhatiannya pada dua isu administratif yang paling besar saat itu adalah isu tentang bagaimana mempertahankan kepresidenan dan isu tentang reformasi pelayanan publik.

Secara jelas disiplin ilmu ini mulai diajarkan sekitar tahun 1950an pada universitas-universitas di Indonesia ketika modernisasi sebagai bagian dari doktrin pembangunan bagi negara-negara berkembang disebarluaskan.

B.     Administrasi Publik Sebelum Wilson         

Meskipun literatur kuno yang langsung berkaitan dengan nama “administrasi publik” kurang begitu banyak ditemukan, namun cukup banyak literatur yang berkenaan dengan filsafat kenegaraan, hukum dan politik seperti buku-buku pemikiran Confucius, Plato, Aristoteles, Machiavelli, de Montesquieu, Rousseau, Bonnin, Hegel, Vivien dan Mill yang menggambarkan adanyadisiplin administrasi publik, bahkan telah ada perhatian khusus terhadap perkembangan disiplin ilmu tersebut (lihat Martin, 1989: 14-22).

Semua isi tulisan kuno diatas membuktikan bahwa prinsip-prinsip administrasi publik dan berbagai isunya sudah gencar dipersoalkan jauh sebelum Wodrow Wilson muncul sebagai bapak administrasi publik di Amerika Serikat. Perdebatan tentang dikotomi administrasi dan politik ternyata merupakan isu yang telah lama diungkapkan di prancis, termasuk melihatadministrasi publik sebagai seni dan ilmu.

C.    Pergeseran Paradigma

Paradigma merupakan suatu cara pandang, nilai-nilai, metode-metode, prinsip dasar, atau cara memecahkan sesuatu masalah, yang dianut oleh suatu masyarakat ilmiah pada suatu masa tertentu (Khun, 1970).

Nicholas Henry mengungkapkan bahwa telah terjadi lima paradigma dalam administrasi negara yaitu Paradigma 1 (1900-1926) dikenal sebagai paradigma dikotomi antara politik dan administrasi negara. Paradigma 2 (1927-1937) disebut paradigma prinsip-prinsip administrasi. Paradigma 3 (1950-1970) adalah administrasi negara sebagai ilmu politik. Paradigma 4 (1956-1970) adalah administrasi publik sebagai ilmu administrasi. Paradigma 5 (1970-sekarang) merupakan paradigma terakhir yang disebut administrasi publik sebagai “administrasi publik”.

Gerald E. Caiden (1982), yang merinci ada beberapa aliran dalam administrasi publik yaitu aliran proses administrasif, aliran empiris, aliran prilaku manusia, aliran analis birokrasi, aliran sistem sosial, aliran pengambilan keputusan, aliran matematik dan aliran integratif.

Donald F. Kettl (1993: 409-4012) juga mengungkapkan paradigma administrasi publik sesuai tahapak pengembangan administrasi publik, yaitu yaitu tahap sentralitas administrasi (1887-1915), tahap scientific management (1915-1940), tahap uji diri yang kritis (critical self-examination, 1940-1969), dan tahap terjadinya faktor-faktor sentri fugal (1969 sampai sekarang).

Pada tahun 1983 terdapat paradigma baru yang muncul untuk merevisi POSDCROB yang disampaikan oleh G.D Garson dan E.S overman dalam suatu bentuk akronim dengan nama PAFHIER, singkatan dari Policy Analysis, Financial, Human Resources, Information, dan Eksternal Relations dan kemudian menjadi pusat perhatian manajemen publik (lihat Garson & overmann, 1991).  

Kurang lebih setelah sepuluh tahun, terjadi pergeseran paradigma, yang dikenal dengan nama ”post-bereaucratic paradigm” oleh Barzelay (1992) dan dengan Armajani (1997). yang benar-benar berbeda dengan paradigma birokratik yang banyak dikritik orang.

Dalam saat yang bersamaan muncul paradigma yang sangat terkenal kerena bersifat reformatif yaitu “Reinventing Government” yang disampaikan oleh D. Osborne dan T Gaebler (1992) dan kemudian di operasionalisasikan oleh Osborne & Plastrik (1997). Paradigma ini juga dikenal dengan nama New Public Management dan mencapai puncaknya dengan diterapkannya prinsip “good governance”. Di tahun 2003, atau kurang lebih sepuluh tahun kemudian muncul lagi paradigma baru yaitu The New Public Service oleh J.V Denhardt dan R.B Denhardt (2003).

D.    Pengaruh Disiplin Lain dan Teknologi.

1.      Pengaruh manajemen klasik: Orthodoxy

      Ide dasar manajemen klasik berkembang dari revolusi industri pada abad ke 19, khususnya dari beberapa tokoh penting yang digolongkan dalamaliran klasik yaitu robert Owen (1771-1858), Frederick W. Taylor (1856-1915), dan Henry Fayol (1841-1925). masuknya pengaruh manajemen klasik kedalam administrasi publik dapat ditelusuri sejak abad 19 ketika para cendekiawan Amerika Serikat mempersoalkan praktek kepegawaian yang tidak adil seperti penggunaan sistim kekeluargaan atau sistimdalam penerimaan pegawai pada instansi-instansi pemerintahan.

Leonard D. White, setelah menerima ide pemisahan politik dari administrasi, mengusulkan “management” sebagai materi khusus bagi administrasi publik. Ia mengusulkan beberapa hal khusus seperti sistim pengadaan, ujian, klasifikasi, promosi, disiplin, dan pensiunan pegawai untuk diatur dalam suatu management untuk mencapai tujuan negara.

Pengaruh manajemen klasik paling dominan dalam dunia administrasi publik adalah diterbitkannya “Papers on the Science of Administration” karya Dulick dan Urwick seperti disebut diatas, dimana Gulick (lihat karya Gulick dalam Shafritz dan Ott, 1992 : 87 -95) mengajukan bahwa yang seharusnya dilakukan oleh kepala eksekutif adalah POSDCORB, suatu akronim yang meliputi Planing, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting.

2.      Reaksi terhadap manajemen klasik (orthodoxy)

Ada kesan bahwa prinsip ini tidak bersifat politis dan obyektif terhadap pemecahan masalah. Menurut Herbert A. Simon, POSDCORB tidak menggambarkan apa yang sebenarnya dilakukan oleh administrator publik, terutama dalam konteks “desision making”. POSDCORB menjadi kurang ilmiah  karena tidak menggambarkan apa yang sebenarnya terjadi dalam praktek administrasi publik.

Dwight Waldo mengeritik bahwa POSDCORB adalah doktrin administrasi yang tidak netral. Doktrin tersebut mengandung nilai-nilai yang kompleks dari politik dan filsafat kuno dan peradaban dunia barat.

Disisi lain Paul H.Appleby mengungkapkan bahwa sesungguhnya sangat tergantung dari situasi bukan dari doktrin atau prinsip-prinsip administrasi yang benar. Disatu pihak, Appleby kelihatannya tidak merekomendasikan POSDCORB karena situasi yang begitu kompleks, tapi di lain pihak, tidak memberikan perskripsi atau cara terbaik yang dapat dipelajari dan dipakai sebagai pegangan.

3.      Pengaruh-pengaruh Lain: Heterodoxy

  Usaha Simon, Waldo, dan Appleby untuk merobah POSDCORB ternyata gagal. Namun demikian, POSDCORB tetap digunakan dalam teori dan praktek administrasi publik, dan kenyataan telah menunjukan adanya pengaruh dari berbagai disiplin ilmu dan teknologi seperti diuraikan oleh stillman II (1990) berikut ini:

a.      Pengaruh Adminisrative Science

b.      Pengaruh Ilmu Politik

c.       Pengaruh Sosiologi

d.      Pengaruh Ilmu Ekonomi

e.       Pengaruh Psikologi Sosial

f.        Pengaruh Sisiplin Sejarah

g.      Pengaruh Ilmu Perbandingan Administrasi, dan Globalisasi

h.      Pengaruh Teknologi, Teknik dan Spesialisasi Baru

E.     Arah Perkembangan Administrasi Publik

Stillman II (1990) mengungkapkan bahwa arah teori administrasi publik sangat tergantung dari apa presepsi tentang “Who Should rule? What isthe meaning of the good life ? What are the methods for realizing the good life? What are appropriate criteria for action? What are the best organization formats ? what is the vision of the ideal state ?” Jawaban pertanyaan-pertanyaan tersebut banyak menimbulkan perdebatan yang mengarah pada empat model administrasi publik. Masing-masing model tersebut memiliki karakteristik yang sangat spesifik, sesuai dengan perkembangan suatu negara. Berikut ini akan dijelaskan masing-masing model tersebut.

1.      “No-State” Model

Ide semacam ini memberikan kesempatan kepada para individu intuk melakukan kompetisi alamiah dan bebas dari pengandalian negara. Negara hanya menjaga kesetabilan kebijakan moneter, mempromosikan pertumbuhan ekonomi yang rendah, dan menjaga padar terbuka. Dengan kata lain, negara berusaha membiarkan pasar bekerja tanpa campur tangan apa-apa.

2.      “Bold State” Model

Model ini lebih melihat negara sebagai suatu yang positif dalam mempromosikan dan menjaga kehidupan publik. Model ini menuntut adanya perluasan peranan lembaga pemerintahan yang dapat mampu menanggapi perubahan-perubahan yang datang dari masyarakat dan individu.

Dalam model seperti ini, para administrator diangkat berdasarkan atas karier dan spesialisasinya.

3.      “Pre-State” Model

Dalam model ini, kepercayaan tehadap kekuatan pasar sangat tergantung dari situasi; peranan pemerintah pusat juga sangat tergantung dari kebutuhan atau permasalahan yang dihadapi; kebijakan yang disarankan biasanya dipengaruhi oleh semua pihak baik dari pemerintah itu sendiri maupun dari masyarakat.

4.      “Pro-state” Model

Model ini melihat bahwa batas-batas antar negara dan antar swasta dan pemerintah semakin suram. Model tersebut percaya akan aplikasi teknologi dan penemuan ilmiah untuk dimanfaatkan dalam dunia administrasi publik. Karena itu, semua intuisi, kebijaksanaan (wisdom), dan berbagai bentuk pertimbangan tidak rasional, kurang dimanfaatkan oleh model tersebut. Semua pengetahuan yang bersumber dari sejarah, politik, sastra, puisi, dan filsafat, diabaikan. Dengan kata lain, “expertise”, ”tecniques”, dan “tecnologies” merupakan pusat perhatian model tersebut

                    

BAB 3        DIMENSI  KEBIJAKAN

A.    Pendahuluan

Dimensi kebijakan berkenaan dengan keputusan tentang apa yang harus dikerjakan. Untuk memproses sebuah keputusan yang efektif, dibutuhkan serangkaian prinsip-prinsip seperti rasionalitas dan politis. Output dari proses tersebut dapat berupa keputusan tentang alternatif terbaik yang siap untuk diimplementasikan.

Karena kebijakan ini adalah kebijakan publik, maka yang ditekankan disini adalah masalah, kebutuhan dan aspirasi publik yaitu aspirasi masyarakat yang seharusnya dilayani. Dimensi kebijakan sangat berperan dalam menekan bentuk-bentuk kesalahan atau eror. untuk menghindarkan berbagai kesalahan, diperlukan suatu latihan atau pendidikan khusus, dan moral yang baik bagi para birokrat kunci dan para analis kebijakan yang ada.

B.     Batasan dan Ruang Lingkup

1.      Istilah “ Kebijakan”.

Apa itu Policy atau kebijakan ? Policy dapat dilihat sebagai konsep filosofis, sebagai suatu produk, sebagai suatu proses, dan sebagai suatu kerangka kerja (lihat pendapat Graycar, yang dikutip Donovan dan Jackson, 1991: 14).

Hogwood dan Gun (lihat Turner & Hulme, 1997: 59) pernah membeberkan serangkaian definisi atau pengertian tentang kebijakan (policy) yang menunjukan makna berbeda-beda. Policy dapat diartikan sebagai label bagi suatu bidang kegiatan seperti kebijakan ekonomi, kebijakan industri, kebijakan ketertiban dan hukum; dapat diartikan sebagai suatu ekspresi mengenai tujuan umum atau kondisi yang diinginkan; dapat pula diartikan debagai usulan atau proposal khusus; dapat dilihat sebagai keputusan pemerintah; dapat pula dilihat sebagai program; sebagai output; sebagai outcome; bisa juga diartikan sebagai teori atau model; dan dapat diartikan sebagai proses seperti penetapan tujuan.

Tuner dan Hulme melihat policy sebagai proses yang meliputu proses proses pembuatan kebijakan dan pelaksanaannya. Mungkin lebih populer jika dikatakan bahwa kebijakan merupakan suatu keputusan (lihat Shafritz dan Russell, 1997) dan sifatnya hierarkis mulai dari tingkat yang paling tinggi (top level) sampai pada tingkat bawah (streer level).

2.      Istilah “Kebijakan Publik”.

Menurut buku kamus Administrasi Publik ( Chandler dan Plano, 1988: 108) kebijakan publik adalah pemanfaatan yang strategis terhadap terhadap sumberdaya-sumberdaya yang ada untuk memecahkan masalah-masalah publik atau pemerintah. Sedangkan Shafritz dan Russell (1997) memberikan definisi kebijakan publik yang paling mudah diingat dan mungkin paling praktis yaitu “whateever a goverment decides to do or not to do”. Dan Peterson (2003: 1003) berpendapat bahwa kebijakan publik secara umum dilihat sebagai aksi dalam menghadapi masalah, dengan mengarahkan perhatian terhadap “siapa mendapat apa, kapan dan bagaimana”.

Pada umumnya, bentuk kebijakan dapat dibedakan atas regulatory, redistributive, distribituve, constituent. Sedangkan menurut J.Q Wilson sebagai mana dikutip Peterson (2003) tipe kebijakan terdiri atas “majoritarian”, “client”, “entrepreneurial”, dan “interest group”.

C.    Pergeseran Paradigma 

Dalam berbagai literatur tentang kebijakan dapat dilihat upaya-upaya para pioner kebijakan menghasilkan alternatif terbaik (lihat Martin, 1989). Vilfredo Pareto, misalnya, pernah mengemukakan pendapatnya ditahun 1935 bahwa kebijakan hanya dapat diterima atau diadopsi apabila kebijakan tersebut menguntungkan paling kurang satu orang, tetapi tidak merugikan seorangpun. Prinsip kebijakan ini dikenal dengan “Pareto’s Optimality” atau “Doctrine of Maximum Staticfaction”. Akan tetapi, ditahun 1939, hal ini dilihat oleh J.R hicks sebagai sesuatu yang sulit dilakukan. Menurut Hicks setiar kebijakan pasti akan merugikan seseorang, karena itu ia menyarankan suatu prinsip yang dikenal “Kaldor-Hicks Criterion” yang menyatakan bahwa mereka telah terbantu oleh  suatu kebijakan dapat memberikan kompensasi atau membagi perolehan tersebut kepada mereka yang dirugikan. Pendapat ini kemudian dilengkapi oleh M.D Little pada tahun 1950 bahwa suatu kebijakan dapat diadopsi apabila kebijakan tersebut mampu meredistribusikan kekayaan secara baik.

Ditahun 1951, Daniel Lerner dan Harold D. lasswell menyaran penggunaan analisis yang sistematik dalam kebijakan. 1959 Charles Lindbloom mengungkapkan bahwa kebijakan-kebijakan sebaiknya dibuat dengan proses yang incremental dan bukan melalui proses yang rasional comperhensive.

Kemudian ditahun 1962, Morton Kroll menyarankan agar kebijakan sebaiknya dipelajari sebagai suatu kesatuan dari tiga elemen yaitu pola tentang nilai, sistem etika, dan pengaturan institusional. Tahun 1964 William W. Boyer membagi tahapan pembuatan kebijakan dalam lima langkah yaitu pembuatan keputusan,  programin, komunikasi, control, dan penilaian kembali. Dan 1965 Sir Geoofrey Vickers menyarankan agar para pembuat kebijakan kiranya memperhatikan situasi atau memperhatikan penilaian tentang kriteria dan pengukuran kesuksesan sebuah kebijakan.

Kemudian Di tahun 1972 Thomas R. Dye Menyarankan agar digunakannya anasisis dampak (impact analysis) dalam menilai efektivitas kebijakan, dan pada tahun 1976 dia menyarankan agar dikembangkannya suatu “policy science”.

Kemudian, Theodore Lowi ditahun 1969 melihat bahwa yang tidak beres dalam pembuatan kebijakan bukanlah tekniknya akan tetapi kecenderungan kelompok tertentu  yang mendominasi pembuatan keputusan untuk kepentingannya dan mengorbankan kepentiingan publik. Pada tahun 1978 Edith Stokey adn Richard Zeckhauser menyarankan penggunaan modelling untuk mendiskripsikan sebuah pembuatan kebijakan. Pada tahun1979 Aaron Wildavsky memberikan suatu refleksi berdasarkan pengalamannya dalam analysis kebijakan, bahwa teknik analisis kebijakan lebih berguna untuk membuat rekomendeasi bagi para pengambil keputusan dari pada menjelaskan bagaimana keputusan keputusan tersebut dibuat.

Semua pengalaman sejarah diatas telah banyak memberikan sumbangan akademik bagi penyempurnaan kualitas pembuatan kebijakan publik.

Untuk negara-negara berkembang terdapat dua peradigma populer yaitu societed-centerned models dan state-centerned models (lihat Turner & Hulme, 1997: 64-70). Dalam paradigma pertama terdapat tiga model kebijakan yaitu social class analysis, pluralism, dan public choice. Sedangkan pada paradigma state-centerned models terdiri atas rational actor, breaucratic politics, dan state interest.

D.    Prinsip-Prinsip Kebijakan Publik

Prinsip-prinsip kebijakan publik yang dibahas disini meliputi tahap-tahap kebijakan, analisis kebijakan, implementasi kebijakan, monitoring dan evaluasi.

1.      Tahap tahap Kebijakan.

Dalam rangka memecahkan maasalah ada beberapa tahap penting antara lain (lihat Dunn, 1994), penetapan agenda kebijakan (agenda seting), formulasi kebijakan (policy formulation), adopsi kebijakan (policy adoption), implementasi kebijakan (policy implemetation), dan penilaian kebijakan (policy assessment).

Ada juga model “policy making process” yang diungkapkan oleh Shafritz dan Russell (1997: 54) yang terdiri atas (1) agenda setting dimana isu-isu kebijakan diidentifikasi, (2) keputusan untuk melakukan atau tidak melakukan kebijakan, (3) implementasi, (4)evaluasi program dan analisis dampak: dan (5) feedback, yaitu memutuskan untuk merevisi atau menghentikan. Proses ini meyerupai suatu siklus.

2.      Analisis Kebijakan

Sejalan dengan tahap tahap yang telah ditentukan di atas, maka berikut ini akan dijelaskan proses analisis kebijakan yang dibedakan atas penstrukturan maslah atau diidentifikasi masalah, identifikasi alternatif, seleksi alernatif, dan pengusulan alternatif terbaik untuk diimplementasikan.

Ada juga dua buah proses analisis yang dilakukan setelah alternatif terbaik diimplementasikan :

a.       Identifikasi masalah

Output yang diharapkan dari tahap ini adalah tergambarnya isu atau masalah penting yang dihadapi, dukungan data dan informasi yang jelas, termasuk siapa yang sedang mengalami masalah dan dampak apa yang bakal timbul bila tidak di intervensi segera.

b.      Identifikasi Alternatif

Tahapan ini menuntut sensivitas yang tinggi dari para ilmuan dan politisi. Aspek teoritis dan praktis dalam tahap ini juga harus menjadi acuan dalam mengidentifikasikan alternatif-alternatif kebijakan.

Output ysng diharapkan dari tahap ini adalah teridentifikasikannya alternatif-alternatif kebijakan, yang siap untuk dibandingkan antara satu dengan yang lainnya, untuk kemudian dipilih atau diseleksi.

c.       Seleksi Alternatif

Dalam tahap ini seseorang perencana ata policy analyst akan melakukan seleksi alternatif yang terbaikuntuk diajukan ke policy makers. Untuk menseleksi atau memilih diantara alternatif kebijakan yang ada secara efektif, diperlukan kriteria atau standard yang rasional.

Pembahasan mengenai kriteria tersebut sudah secara luas dibahas dalam berbagai literatur kebijakan publik (Quade, 1982; Dunn, 1994).

1.      Menyepakati kriteria alternatif

Salah seorang ahli bernama Bardach (lihat Patton & Sawicky, 1993) mengemukakan beberapa kriteria penting yang dikemukakan disini, yaitu menyangkut “tecnnical feasbility, poliytical viability, economic and financial possibility, dn administrative operability”.

Technical Feasbility, kriteria tersebut mengukur apakah alternatif yang dipilih akan jalan dalam konteks teknis ? lalu, Ecinomic and financial possibility, kriteria ini menyangkut evaluasi ekonomis dai policy atau program yang ada, dan meliputi aspek change in net worth, economic effivienvy, profitability, dan cost effectiveness. Kemudian, Political Viablility, kriteria politij menyangkut sub kriteria yang perlu dipertimbankan, yaitu acceptability, appropriateness, responsiveness, ;egal, dan equity. Kriteria selanjutnya dalah Administrtive Operability, yaiu yang perlu dipertimbangkan dalam administrative operability adalah authority, institusional commitment, capability, dan organizational support.

Semua kriteria ini tidak begitu berbeda dengan yang dikemukakan oleh Dunn (1994) dengan istilah “multirational” yang menyangkut technical, economic, legal, sosial, dan substantive rationality.

Dengan memperhatikan kriteria kriteri diatas maka secara umum terdapat dua prinsip utama yaitu prinsip yang berorientasi  pada rasionalitas dan demokrasi. Akantetapi, pemilihan kriteria biasanya tergantung hakekat tujuan.

Analisis peran merupakan sesuatu metode khusus dalam analisis kebijakan publik yang ditujukan untuk melihat kemungkinan – apakah alternatif-alternatif yang dikembangkan akan mendapat dukungan dari pihak-pihak atau lembaga-lembaga yang berperan dalam masyarakat.

2.      Penentuan alternatif terbaik

Aspek paling pening dari tahap ini adalah bahwa dalam memilih alternatif terbaik perlu selalu berfikir rasional, berprilaku demokratis dan transparan terhadap semua alternatif yang ada. Output dari proses ini adalah tersusunnya suatu rangkaian alternatif terpilih lengkap dengan alasan mengapa alternatif tersebut merupakan alternatif terbaik.

3.      Usulan terbaik

Suatu usulan tidak hanya sekedar memiliki hubungan sebab akibat tetapi yang lebih penting lagi adalah hubungan tersebut harus benar-benar signifikan, artinya alternatif tersebut tidak hanya “perlu” tetapi “perlu dan cukup” untuk memecahkan masalah yang dihadapi.

              3. Implementasi Kebijakan

Implementasi berkenaan dengan berbagai kegiatan yang diarahkan pada realisasi program (Gordon, 1986). Dalam hal ini, administrator mengaur cara untuk mengorganisir, menginterpretasikan dan menerapkan kebijakan yang telah di seleksi.

Menurut Goggin dkk (1990) implementasi dapat dibedakan dalam tiga generasi, yaitu generasi pertama, kedua, dan ketiga. Implementasi generasi pertama melihat implementasi sebagai suatu bentuk pelaksanaan yang bersifat top down. Generasi kedua, merupakan reaksi terhadap kelemahan generasi pertama, yang bersifat bottom up. Dan implementasi genersi ketiga, pusat perhatian diarahkan pada design  kebijakan dan jaringan kebijakan serta implikasinya pada pelaksanaan dan keberhasilan.

D.L Weimer dan Aidan R.Vining (1999: 398) menjelaskan bahwa ada tiga faktor umum yang menentukan keberhasilan yaitu (1) logika yang digunakan oleh suatu kebijakanl; (2) hakekat kerjasama yang dibutuhkan; (3) ketersediaan sumberdaya yang memiliki kemampuan.

4.      Monitoring dan Evaluasi Kebijakan

Di dalam proses monitoring ini dilakukan pengaatan langsung kelapangan dan hasil-hasil sementara untuk dinilai tingkat efisiensi dan efektiviasnya.

Evaluasi digunakan untuk mempelahari hasil yang diperoleh dalam suatu program untuk dikaitkan dengan pelaksanaannya, mengendalikan tingkah laku dari orang-orang yang bertanggung jawab terhadap pelaksanaan program, dan mempengaruhi respons dari mereka yang berada diluar lingkungan politik.

E. Beberapa Isu Penting

1.         Isu Etika Kebijakan

Isu generik sering dipersoalkan berkenaan dengan etika dalam kebijakaan publik. Demua tahapan proses pembuatan keputusan cenderung berhubungan dengan masalah etika mulai dari (1) tahap agenda setting analisis masalah, identifikasi kriteria, (2)Tahap analisis kebijakan, formulasi dan legiimasi, adopsi, (3) tahap alokasi sumber daya, implementasi dan manajemen, dan (4) tahap evaluasi proses, evaluasi proses, evaluasi outcome, dan analisis kebijakan yang sedang berjalan (lihat Donahue, 2003).

2.    Isu Paradigmatis

Dewasa ini muncul ajaran Reinventing Government (Gaebler & Osbrone, 1993) yang disarikan dalam 10 prinsip pokok. Kehadiran prinsip ini membawa imlikasi bahwa kebijakan harus memperhatikan hal sebagai berikut. Pertama, pemerintah harus bertanggung jawab atas tesusunnya       kebijakan dengan memainkan perannya sebagai katalisator. Kedua, pemerintah dalam menyusun kebijakan harus melibatkan masyarakat karena masyarakat adalah pelanggannya. Ketiga, kebijakan itu harus mendorong tumbujnya proses belajar fan inovasi dikalangan masyarakat sehingga masyarakat semakin lama makin berdaya. Keempat, kebijakan yang dirumuskan juga harus berorientasi pada pasar, termasuk pasar sosial yang tidak jaug dari kebutuhan masyarakat. Dan kelima, kebijakan-kebijakan yang bersifat preverentif perlu dilakukan, dan hasil atau kinerja kebujakan darus diutamakan.

Disamping itu , dengan munculnya paradigma The New Public Service (lihat Denhardt & Denhardt, 2003), kebijakan publik yang selama ini telah diarahkan kepada tuntutan reinventing atau New Public Management harus disesuaikan lagi.

             3.      Isu Kualitas, Efektivitas, dan Kapasitas Kebijakan

Kualitas kebijakan dap dilihat ,melalui beberapa parameter penting seperti proses, isi dan konteks atau suasana dimana kebijakan itu dihasilkan atau dirumuskan. Faktor  yang turut memperburuk tingkat efektivitas kebijakan adalah kurangnya dukungan sistim anggaran pemerintah. Faktor yang tidak kalah penting juga dalam menentukan efektivitas  kebijakan adalah rendahnya keterlibatan para stakeholders dan masyarakat.

Kapasitas kebijakan berkenaan dengan kemampuan suatu kebijakan membawa perubahan sebagai mana diharapkan. Dengan memperhatikan faktor-faktor penghambat diatas, maka dapat dipastikan bahwa kapasitas kebijakan dalam memecahkan masalah publik selama ini belum memadai.

4.      Isu Kepalsuan Kebijakan.

Isu terahir yang  kurang mendapat perhatian dan barangkali perlu terus dipertimbangkan di masa mendatang  mendatang adalah mrnghitung kerugian dari kepalsuan kebijakan yang ada. Isu tentang kepalsuan kebijakan muncul karena perumus kebijakan memiliki motif khusus yaitu menggantikan kepentingan publik kedalam kepentingan pribadi, kelompok, atau jabatan.

BAB 4      DIMENSI  MANAJEMEN

A.    Pendahuluan

`Dimensi manajemen berkenaan dengan bagaimana menerapkan prinsip-prinsip manajemen untuk mengimplementasikan kebijakan publik. Dimensi ini memusatkan perhatian pada bagaimana melaksanakan apa yang telah diputuskan melalui prinsip-prinsip tertentu yaitu prinsip manajemen. Dimensi ini menekankan implementasi berupa penerapan metode, teknik, model dan cara mencapai tujuan secara efisien dan efektif.

B.     Batasan

Manajemen diartikan dengan sangat variatif oleh para ahli, yang didasarkan pada latar belakang pendidikan, pengalaman, atau perspektif yang dianut. Menurut Shafritz dan Russell (1997: 20) manajemen didefinisikan tidak hanya menunjukan proses pencapaian tujuan tetapi juga sekelompok orang yang bertanggungjawab menjalankan proses tersebut. Donovan dan Jackson (1991: 11 – 12) melihat manajemen sebagai suatu aktivitas yang dilaksanakan pada tingkatan organisasi tertentu, sebagai serangkaian keterampilan, dan serangkaian tugas.

Sementara itu, muncul tipe manajemen khusus yang disebut sebagai manajemen publik, yaitu manajemen instansi pemerintah. Overman mengemukakan bahwa manajemen publik bukanlah “scientific manajemen”. Akantetapi manajemen publik merefleksikan tekanan tekanan antara orientasi “rational-instumental” pada satu pihak, dan orientasi politik kebijakan dipihak lain. Ott, Hyde, dan Shafritz (1991, hal. xi) mengemukakan bahwa manajemen publik dan kebijakan publik merupakan dua bidang administrasi publik yang saling tumpang tindih.

J.Steven Ott, Alber C. Hyde dan Jay M. Shafritz berpendapat bahwa pada tahun 1990an, manajemen publik mengalami transisi dengan beberapa isu menantang. isu-isu ini telah menantang sokolah atau perguruan tinggi yang mengajarkan manajemen publik atau administrasi untuk menghasilkan calon manajer publik yang profesional yang kualitas tinggi, dan penataan sistemmanajemen yang lebih baik.

C.     Pergeseran Paradigma

Perkembangan manajemen publik paling tidak dipengaruhi oleh tiga pandangan yaitu manajemen normatif, manajemen deskriptif, dan manajemen publik.

1.      Manajemen Normatif

Prndekatan manajemen normatif melihat manajemen debagai suatu proses penyelesaian tugas atau pencapaian tujuan. Aliran ini mudah dikenal melalui rumusan fungsi-fungsi manajemen bisnis sebagaimana pernah ditiru oleh POSDCORB. Beberapa fungsi yang bersifat universal, dirinci sebagai berikut :

a.       Planing.

b.      organizing

c.       stafing

d.      coordinating

e.       motivating

f.       controling

Sementara itu, R.Miles (1975) menciba meletakan fungsi-fungsi manajemen normatif tersebut dalam tiga teori manajemen, pertama yang disebut sesuai dengan, kedua yaitu human relation, dan ketiga adalah human resources.

2.      Manajemen Deskriptif

Pendekatan manajemen deskriptif dapat diamati dari karya H. Mintzberg(1973). Mintzberg memberikan fungsi-fungsi yang biasa dilakukan oleh seorang manajer ditempat kerjanya. Menurut mintzberg, fungsi manajemen yang benar-benar dijalankan terdiri atas kegiatan-kegiatan personal, interaktif, administratif dan teknis

3.      Manajemen Publik

Woodrow Wilson – penulis “The Study of Administration” di tahun 1887 (lihat Wilson dalam Shafritz dan Hyde, 1997) merupakan pionernya. Di dalam tulisannya, Wilson mendesak agar ilmu administrasi publik segera mengarahkan perhatiannya pada orientasi yang di anut oleh dunia bisnis (more businesslike), perbaikan kualitas personel dalam tubuh pemerintah, aspek organisasi dan metode-metode pemerintahan.

Warna manajemen publik dapat terlihat pada masing-masing paradigma. Misalnya dalam paradigma pertama, pemerintah diajak mengembangkan sistem rekruitmen pegawai, ujian pegawai negeri, klasifikasi jabatan, promosi, disiplin dan pensiun secara lebih baik. Paradigma kedua, dikembangkan prinsip manajemen yang diklaim sebagai prinsip-prinsip universal yang paling dikenal sebagai POSDCORB, yang merupakan karya Luther Gullick dan Lyndall Urwick ditahun 1937. Prinsip-prinsip ini kemudian diserang oleh Herbert Simon dalam karyanya “Administrative Behavior” yang melihat administrasi publik sekaligus manajemen publik  sebagai kegiatan politik, atau lebih merupakan bagian dari ilmu politik. ini adalah inti dari Paradigma Keempat, pada paradigma ini pengetahuan, teknik dan metode serta kemampuan manajerial terusdikembangkan dan dipelajari diperguruan tinggi ssebagai suatu disiplin ilmu.

Pada dasawarsa 1990an berkembang model Manajemen Publik Baru (New Public Manajemen) yang telah membawa inspirasi baru bagi perkembangan manajemen publik diberbagai negara. Ada juga pendekatan lain yang disampaikan oleh Henry Mintzberg (1996). Menurut Mintzberg, selama ini telah berkembang beberapa model antara lain model mesin, network, kontrol kerja, virtual, dan kontrol normatif. Dalam kaitannya dengan semua model ini Mintzberg (19960 menilai bahwa kita terlalu mengutamakan model mesin selama ini dan hasilnya sangat mengecewakan, dan karena itu sudah saatnya beralih kepada model kontrol normatif.  

Pendekatan yang mulai diterapkan sejak dekade lalu adalah Total Quality Management (TQM). Ide dasarnya terletak pada TQM triangle yang menekankan keberhasilan manajemen berdasarkan komitmen anggota dan pimpinan organisasi, pelibatan para anggota organisasi dan pemanfaatan ilmu pengetahuan.

Disamping itu, ada juga pendekatan manajemen publik yang sangat populer di negara-negara berkembang yaitu “manajemen pembangunan. Pendekatan tersebut didasarkan atas pendapat Bryant & White (1982) dan Esman (1991) yang melihat bahwa tugas pokok pemerintah  yang nyata adalah membangun negara melalui berbagai program dan proyek.

D.       Fungsi-Fungsi Manajemen

Berikut ini akan dijelaskan fungsi fingsi manajemen yang merupakan tanggungjawab para manajer publik.

1.                  Fungsi Manajemen Kebijakan

Dalam proses kebijakan, seorang manajer secara aktif terlibat dalam penentuan program-programroyek-proyek yang diusulkan untuk ditangani dalam tahun anggaran tertentu. Manajer publik harus  mendorong agar kebijakan yang diusulkan dapat mengakomodasikan nilai-nilai rasionalitas (aspek teknis) dan aspirasi berbagai kelompok kepentingan (aspek politis), sehingga suatu usulan diterima masyarakat.

2.        Fungsi Manajemen SDM

Dalam pengelolaan SDM perlu diperhatikan jumlah, jenis, kualitas, distribusi dan utilisasi SDM yang bekerja dalam organisasi. Jumlah, jenis, dan kualitas sangat tergantung kepada beban kerja dari setiap unit kerja yan ada, sementara itu utilisasi sangat tergantung kepada komitmen yang dimiliki.

Dalam menangani SDM ini biasanya seorang manajer membentuk suatu unit yang sering dikenal dengan bagian personalia, atau unit Manajemen SDM. Disamping itu, dalam pengelolaan SDM perlu diperhatikan motivasi yang tepat agar pegawai dapat melakukan pekerjaan dengan penuh semangat dan tanggung jawab.

3.                      Fungsi Manajemen Keuangan

Tugas utama seorang manajer dalam bidang ini adalah bagaimana mencari dana, merencanakan dan mengalokasikannya sesuai dengan kebutuhan yang ada, memanfaatkannya secara optimal, dan mengendalikan penggunaannya sesuai rencana.

4.                      Fungsi Manajemen Informasi

Semua keputusan seorang manajer baik berkenaan denggan perencanaan, budgeting, pengambilan keputusan, pengembangan unit-unit organisasi, pengendalian koordinasi, sangat membutuhkan data dan informasi. Bahkan Jumlah dan kualitas informasi pada saat sekarang ini merupakan kekuatan untuk bekerjasama dengan pihak-pihak luar termasuk penguasaan pasar.

5.                                 Fungsi Manajemen Hubungan Luar

Tujuan mengelola hubungan luar tersebut adalah terbentuknya suatu network yang sehat dimana semua yang terlibat dapat merasakan kepuasan bersama. Dalam manajemen hubungan luar ini, seseorang manajer diharapkan merencanakan kegiatan kunjungannya kedaerah-daerah jurusdiksinya dan ke organisasi swasta termasuk LSM untuk membaca berbagai kebutuhan lokal, dan mencoba mengolah dan mengartikulasikannya kedalam usulan-usulan program, proyek, atau kegiatan-kegiatan.

E.     Beberapa Isu Penting

1.      Isu Perlibatan Sektor Swasta dan Masyarakat

Sebagai implikasi dari reformasi administrasi publik yang memusatkan perhatian pada prinsip Reinventing Goverment atau New Public Management, pemerintah disarankan untuk melibatkan sektor swasta dan masyarakat dalam pelayanan publik.

Sementara masalah keterlibatan sektor swasta dalam pelayanan publik masih menimbulkan polemik, warga masyarakat, pelanggan, ataupun klien sebagai penerima pelayanan publik terus mengeluh tentang ketidak profesionalan memberi pelayanan publik. Oleh karena itu dimasa mendatang sebaiknya memfokuskan diri kepada peningkatan profesionalisme atau profesionalisasi pelayanan publik ditubuhnya. Hal ini akan mendorong sektor swasta dan masyarakat untuk mengkuti jejak tersebut.

2.      Isu “Accountable Manajemen”

Berikut ini akan dijelaskan secara singkat isu-isu strategis yang berkaitan dengan masing-masing elemen AM, yang diharapkan dapat ditangani secara profesional agar manajemen publik benar-benar menjadi manajemen yang akuntable.

a.       Kompetensi standard dalam tugas pekerjaan

Seorang manajer yang akuntabel seharusnya meneliti persyaratan pekerjaan secara cermat dan kemudian mencari personel yang tepat dan obyektif untuk menduduki jabatan dalam rangka melaksanakan pekerjaan tersebut. Dengan kata lain, kompetensi standard harus mendapatkan perhatian khusus.

b.      Pengukuran kerja

Secara normatif, suatu organisasi pelayanan publik seharusnya melakukan pengukuran kinerja secara komperhensif dengan menggunakan parameter seperti efisiensi, efektivitas, dan kualitas, atau ditambah parameterlain seperti economy, equity, sustainability, relevance, responsiveness, accountability dan control.

c.       Pengorganisasian dan Pengontrolan Sumberdaya

Sumberdaya yang digunakan suatu organisasi publik terdiri atas manusia dan non manusia. Sumberdaya manusia meliputi aspek kuantitas dan kualitasnya, sedangkan non manusia berkenaan dengan dana, sarana dan fasilitas yang dimiliki, informasi, dan hubungan luar.

d.      Sistim monitoring dan Evaluasi

Upaya yang dilakukan untuk merekam kemajuan suatu kegiatan yang dilakukan secara teratur seharusnya didukung karena dengan demikian kita dapat menilai tingkat kinerja sementar dari organisasi maupun para pekerjanya. Di tanah air kita, pemanfaatan monitoring dan evaluasi sebagai fungsi manajemen belum optimal. Hal ini disebabkan kebanyakan laporan yang dibuat berdasarkan monitoring dan evaluasi lapangan lebih bersifat administratif.

e.      Sistem Insentif dan Disisentif

Di Indonesia insentif yang diberikan dinilai sangat rendah, bahkan sebagai salah satu yang terendah di Asia Tenggara. Rendahnya gaji atau insentif telah mendorong pegawai atau pejabat tertentu untuk ikut mencari nafkah diluar. Hal ini dinilai mempengaruhi dan memperburuk kinerja pegawai atau pemberi pelayanan publik.

Demikian pula dengan penerapan sistem disinsentif. Pegawai negeri sering melihat dirinya sebagai orang yang paling aman dalam hal mencari nafkah sebab dalam kenyataan mereka tidak gampang dipecat atau dikeluarkan bila melakukan pelanggaran.

3.      Isu Komitmen dan profesioanalisme

Pelayanan publik ditanah air dapat kita lihat sendiri betepa komitmen pemberi pelayanan publik sangatlah rendah. Komitmen kepada kepentingan para penerima pelayanan seperti masyarakat kurang diperhatikan, dan komitmen kepada nasib para pemberi pelayanan juga sangat memprihatinkan.

Dalam kenyataan belum dipersoalkan secara serius profesionalisme para manajer. mereka sering mengangkap bahwa diri mereka sudah profesional, padahal tidak.

                                         

BAB 5      DIMENSI   ORGANISASI

A.    Pendahuluan

Dimensi organisasi berkenaan dengan siapa atau kelompok mana yang harus mengimplementasikan atau mengerjakan apa yang telah diputuskan. Aspek pertama yang ditekankan adalah pembagian tugas, fungsi dan tanggungjawab dalam bekerja baik secara vertikal maupun horizontal.

Aspek kedua yang tidak kalah penting adalah apakah pihak yang mengerjakan tugas tersebut mampu atau memiliki kompetensi yang memadai dalam mengerjakan suatu tugas, dengan kemampuan dalam mengerjakan tugas tersebut. Disamping itu ada aspek lain yaitu merebaknya gejala “parkinson” atau “raising pyramid”, suatu gejala yang pernah populer sekali di tahun 1957 oleh V. Northcote Parkinson ( lihat Chandler & Plano, 1988: 148).

Aspek lain yang sering muncul adalah apakah ada upaya yang berkesinambungan untuk menilai efektivitas dari organisasi publik yang ada, termasuk unit-unit kerja yang ada didalamnya, berikut ketetapan struktur dan hierarki yang dibuat.

B.     Batasan dan Ruang Lingkup

Dwight Waldo yang tertarik dengan struktur mendefinisikan organisasi sebagai struktur otoritas dan hubungan personal dalam suatu sistem administrasi, sementara Chester Barnard yang cenderung melihat organisasi sebagai suatu sistem, mendefinidikannya sebagai suatu sistem aktifitas yang terkoordinasikan secara sadar, atau sistem kekuatan dua orang lebih, dan Philip Selznick mendefinisikannya sebagai suatu ekspresi struktural dari kegiatan rasional (lihat Harmon & Mayer, 1986: 18).

Suaru Organisasi sering diberi nama  “sistim sosial” dimana orang-orang yang didalamnya arus taat terhadap berbagai norma yang telah disepakati sehingga nilai yang dikejar bersama (tujuan) dapat tercapai. Begitu pentingnya struktur organisasi maka teori organisasi seringkali dilihat sebagai suatu disiplin yang mempelajari struktur dan design organisasi, baik dalam aspek deskripsi maupun preskripsi.

C.    Perubahan Paradigma

Di dalam teori organisasi, terdapat beberapa pola atau “blue print” yang berkembang (lihat: Limerick dan Cunnington, 1993). Dalam blueprint pertama kita mengenal nama besar Adam Smith, Henry Fayol, F.Taylor, L.Urwick dan L.Gulick, H.L gantt, dsb. Mereka merancang suatu organisasi yang berorientasi kepada efisiensi tinggi dengan mengajukan sistim otoritas dan kendali yang sangat hierarkis dengan rentang kendali yang sangat sempit.

Dalam blueprint kedua, Dapat dilihat tentang adanya pergeseran pandangan tentang manusia dan organisasi. Manusia telah dilihat sebagai mahluk sosial yang dapat membentuk sendiri kelompok-kelompok informal sesuai dengan keinginannya, dan ingin bekerja pada kondisi kerja yang menyenangkan.

Dalam blueprint ketiga, organisasi dilihat sebagai suatu sistem, dimana diasumsikan bahwa didalamnya terdapat 5 unsur. Dalam blue print ini dipersoalkan dua sistem organisasi yang dikenal dengan “mechanistic system” dan “organic system”.

Muncul blueprint keempat atau paradigma baru yang mengarahkan perhatiannya kepada realitas dan kebutuhan pada ahir dekade abad keduapuluh. Karya K.E.Weick dan J.D. Orton pada tahun 1990an tentang “loosely coupled organizations” dimana organisasi-organisasi didalamnya membentuk pasanga-pasangan unit kerja (loose coupling whitin organization) dan membentuk pasangan kerja dengan organisasi lain (loose coupling betwen organization) yang responsif antara yang satu dengan lainnya, dan saling kolaboratif.

Perubahan paradigma dalam organisasi juga dapat dilihat dari kacamata yanjg lain, yaitu yang diwarnai oleh paradigma birokrasi dan oleh post birokrasi. Banyak yang kritikan yang dilontarkan kepada pemikiran weber tetapi ada juga yang setuju dengan pemikirannya (lohat Robbins, 1990: 308 – 328). Meskipun demikian, kelebihan yang dilihat meliputi antara lain bahwa bentuk ini akan berjalan secara efisien pada organisasi yang berskala besar seperti rumah sakit, militer, sekolah dsb.

Gaebler dan Osborne (1992), dan Osborne dan Plastrik (1997) mengungkapkan terjadinya pergeseran paradigma dari birokrasi weber ke paradigma baru yaitu reinventing goverment, atau dalam bahasa Barzeslay (1993) disebut paradigma “post buracratic”.

D.    Desain dan Struktur Organisasi

     Design organisasi adalah suatu proses yang berkenaan dengan bagaiman aktivitas-aktivitas organisasi distrukturkan atau dituangkan dalam suatu bentuk struktur, dengan tujuan membantu manajer untuk dapat mencapai tujuan secara efisien dan efektif (lihat Chung dan Meggison, 1981: 422).

Bentuk birokratik atau mekanistik memiliki karakteristik sebagai berikut : (1) ada pembagian departementalisai; (b) fungsi lini dan staff; (c) hierarki otoritas; (d) rentang kendali; (e) bentuk datar atau piramidal / tinggi; dan (f) berlaku aturan yang birokratis.

Bentuk lingking-pin, karya Rensis Likert (1967), dibuat untuk memungkinkan anggota organisasi berpartisipasi pada semua tingkatan. Seorang anggota organisasi dapat ikut membuat keputusan pada manajemen tingkat diatasnya atau dibawahnya.

Design yang berbentuk “proyek” sangat bersifat fleksibel dan tidak permanen. Struktur ini bertahan selama dibutuhkan saja. Design ini mampu mengurangi kompleksitas lingkungan sampai pada level yang dapat dikelola. juga memungkinkan para spesialis fungsional berinteraksi dan berpartisipasi. Akan tetapi design ini bisa menciptakan rasa tidak aman dan tidak pasti pada para anggotaya karena tidak memperkerjakan mereka secara permanen.

Sedangkan dalam struktur yang bersifat matriks, indivisu akan diberi otoritas dan tanggung jawab proyek, tetapi tetap dalam divisinya (menjalankan fungsi sebagaimana tugas dalam divisinya). Disamping ini ada juga bentuk lain yang merupakan bagian dari bentuk matriks yang disebut sebagai committee organization. Bentuk ini biasanya diciptakan untuk kepentingan khusus misalnya memecahkan masalah tertentu dalam masyarakat.

Design organisasi dengan sistim konfigurasi yaitu bagaiman melakukan penggolongan yang kompleks dari elemen-elemen organisasi yang secara internal dapat bersifat kohesif dimana satu elemen mendukung elemen yang lain. Menurut Henry Mintzberg (lihat shafritz dan Ott, 1992: 243-254; Robbins, 1990: 1990 275 – 397) dalam suatu organisasi  terdapat lima bagian dasar atau elemen penting.

PIMPINAN TERTINGI (2) (strategis apec)

Design yang dijelaskan diatas dapat digambarkan sebagai berikut :

 

                                                                                                                     

1.      Struktur Sederhana

 Bentuk “simple structure” digunakan bila suatu organisasi memiliki tingkat kompleksitas dan formalisasi yang rendah, dan otoritasnya terpusat pada seorang eksekutif senior, atau dalam perusahaan swasta terpusat pemilik.. Struktur ini tidak dapat dipertahankan apabila organisasinya bertumbuh menjadi besar.

2.      Struktur Birokrasi Mesin

Bentuk “machine bereucracy” digunakan apabila spesialisasi / differensiasi, formalisasi dan sentralisasinya tinggi, tetapi lingkungan bersifat sederhana dan stabil. Nampak disini pengaruh tekno struktur sangat tinggi, dimana standarisasi merupakan pusat perhatiannya. Bentuk ini sering dipuji karena memiliki keunggulan seperti kemampuan menjalankan pekerjaan secara terstandard dengan tingkat efisiensi yang tinggi. Akan tetapi, bentuk ini dikritik karena sering menimbulkan konflik antar unit dan sub unit. Disini nampak kelakuan dan ketidakmampuan menyesuaikan perubahan lingkungan. Karena itu, perlu diperhatikan jangan sampai terjadi overregulasi dan overbirokrasi.

Perlu diperhatikan bahwa design ini hanya diberlakukan dalam organisasi yang besar dengan lingkungan dalam organisasi yang besar dengan lingkungan yang stabil dan mudah dikenal ( simple), dan dapat diterapkan suatu bentuk teknologi yang bisa distandarisasikan dan dirutinkan.

3.      Struktur Birokrasi Profesional

Bentuk ini mengombinasikan standarisasi dan desentralisasi, karena tugas yang dijalankan menuntut standarisasi yang tinggi sekaligus keleluasaan untuk melakukannya. Didalam organisasi ini, para profesional seperti guru, dosen, dokter diberi keleluasaan untuk untuk menerapkan skill dan keahliannya. Formalisasi memang ada tetapi tidak diterapkan terlalu kaku.

Dengan demikian desain ini merupakan bentuk alternatif yang memberikan peluang desentralisasi pengambbilan keputusan sementara tetap memanfaatkan sifat mesin birokrasi.

4.      Struktur Divisi

Kekuasaan dalam struktur divisi dipegang oleh manajemen tengan  (middle manajemen). Setiap manajemen tengah berfungsi sebagai unit otonom dimana setiap unit tersebut bertindak sebagai mesin birokrasi bagi dirinya. Salah satunya keuntungan sari struktur ini adalah lebih akuntabel dan memusatkan perhatian pada outcome dari pada yang dilakukan oleh bentuk oleh bentuk machine bereaucracy.

Akan tetapi kelemahan yang menonjol adalah bahwa struktur ini memiliki kegiatan dan sumberdaya yang ganda. Kelemahan yang lain adanya  kecenderungan dari bentuk struktur ini untuk merangsang konflik karena motivasi untuk bekerjasama antara divisi dangat kecil. Dan design seperti ini hanya bisa diterapkan dalam suatu lingkungan yang bersifat “simple” dan stabil.

5.      Struktur Adhocracy

Adhocracy adalah suatu bentuk struktur yang digunakan bila diferensiasi horizontalnya tinggi, diferensiasi vertikalnya rendah, tingkat formalisasinya rendah, kebutuhan akan fleksibilitas dan responsivitas tinggi, serta pengambilan keputusan bersifat desentralistis.

Bentuk ini lebih menekankan solusi baru daripada mengandalkan standarisasi dan formalisasi. Oleh karena keleluasaan para profesional dalam design ini sangat dibutuhkan maka pembuatan keputusan mau tudak mau bersifat desentralistis.

Keuntungan dari design ini adalah para spesialisasi sari berbagai disiplin ilmu dimanfaatkan untuk berkolaborasi dalam suatu tim koordinasi yang mantap sehingga masalah-masalah rumit yang dihadapi lebih mudah dipecahkan. Akan tetapi, kelemahannya terletak pada ketidak jelasan peran antara pimpinan dengan bawahan yang seringkali justru menimbulkan konflik. Disarankan bahwa bentuk ini sebaiknya digunakan apabila menghadapi lingkungan benar-benar dinamis dan kompleks.

E.     Kaitan Antara Desain Struktur dengan Pola Manajemen

Secara teoritis desain struktur organisasi dapat dilakukan dengan cara “top down” dan “buttom up”. Dalam prosedur top-down, tujuan umum organisasi harus diterjemahkan kedalam tujuan-tujuan khusus atau spesifik. Dalam prosedur bottom-up, proses-proses dasar yang digunakan organisasi harus terlebih dahulu ditetapkan dan kemudian ditentukan teknologi pokok yang dipakai dalam proses-proses tersebut.

Meskipun secara teoritis terdapat dua prosedur yang berlainan tetapi dalam kenyataan keduanya tidak dapat dipisahkan karena mendesain organisasi tidak sekali jadi. Kombinasi antara kedua prosedur tersebut sangat dianjurkan.

Desain struktur organisasi meliputi rancangan tingkat diferensiasi, formalisasi, dan dispersi atau pembagian otoritas.

1.    Tingkat Difensiasi

Tingkat difensiasi menunjukan sampai seberapa besar jumlah unit yang dibutuhkan dan spesialisasi apa saja yang dibutuhkan organisasi. Diferensiasi dibedakan atas diferensiasi vertikal dan horizontal. Diferensiasi horizontal berkenaan dengan jumlah unit kesamping yang dibutuhkan, sementara diferensiasi vertikal berkaitan dengan jarak keatas mulai dari posisi yang paling rendah ke yang paling tinggi (prinsip hierarkis).

Didalam manajemen tradisional, bentuk cenderung piramidal. Karena organisasi tradisional berasumsi bahwa lingkungan selalu stabil maka kebanyakan tugas-tugas didesain secara rutin dengan spesialisasi khusus. Dalam mendesain kerja, desainer yang menganut organisasi tradisional akan cenderung memisahkan secara tegas tugas-tugas berfikir (thinking) dengan tugas melaksanakan (doers). Disini pelaksana hanya melaksanakan tugas semata-mata.

2.    Tingkat Formalisasi

Tingkat formalisasi berkenaan dengan standarisasi, prosedurkerja, dan aturan serta norma-norma formal yang ditetapkan untuk dipatuhi dalam melaksanakan pekerjaan. Standarisasi berkenaan dengan pengaturan kualitas kerja dalam setiap pekerjaan, kualifikasi orang yang menangani pekerjaan tertentu, persyaratan untuk minimal untuk menduduki jabatan tertentu dan melaksanakan fungsi tertentu, dan hasil minimum yang harus dicapai dalam kurun waktu yang telah ditentukan.

Prosedur kerjaberkenaan dengan pengaturan urut-urutan kegiatan dalam setiap kegiatan organisasi. Penetapan aturan-aturan kerja serta norma-norma yang harus dipatuhi semua personil, bagian, dan tingkatan manajemen disebut “regulasi”.

3.    Tingkat Dispersi Otoritas

Dispersi otoritas berkenaan dengan bagaimana mengatur pembagian kewenangan untuk memutuskan atau mengambil keputusan tentang suatu masalah. Ada dua kemungkinan yang terjadi dari dispersi otoritas tersebut yaitu desentralisasi dan sentralisasi.

F.     Efektivitas Organisasi

Suatu organisasi bisa dikatakan efektif kalau tujuan organisasi atau nilai-nilai sebagaimana ditetapkan dalam visinya tercapai. Nilai-nilai ini merupakan nilai-nilai yang telah disepakati bersama antara para stake holders dari organisasi yang bersangkutan. Karena itu pencapaian visi merupakan indikator yang paling penting.

Menurut Amitai Etzioni, efektivitas organisasi menggambarkan sampai seberapa jauh suatu organisasi merealisasikan tujuan ahirnya (goals). Literatur lain menggambarkan tingkat efektivitas dari sisi kemampuan organisasi secara keseluruhan. Hal ini dapat dilihat dari karya Price & Mueller, (1986)., Yang nampaknya kurang populer namun sangat penting karena berisi variabel-variabel yang secara tidak langsung tetapi komperhensif dalam mengukur kualitas atau sehat-tidaknya organisasi.

G.    Beberapa Isu Penting

Sebagaimana telah disampaikan diawal bab ini, isu yang sangat populer di setiap organisasi publik saat ini adalah merebaknya gejala “parkinson”. Soerang pejabat terus mengangkat jumlah bawahannya meskipun beban kerjanya relatif tetap, sebagai perwujudan kekuasaannya.

Isu kedua, berkenaan dengan penentuan jabatan atau posisi tidak didasarkan atas kebutuhan rill, tetapi atas pertimbangan beberapa orang atau siapa saja yang harus diberi perhatian khusus. Isu lain yang juga populer, yaitu menempatkan orang tidak sesuai dengan kompetensi dan spesialisasinya.

Suatu isu menarik yang sering muncul kepermukaan adalah isu tentang penentuan struktur organisasi. Sebagaimana telah dijelaskan dalam penentuan jabatan, isu tentang penentuan struktur mengikuti pola yang serupa. Seringkali kehadiran suatu struktur serta jabatan lebih bersifat politis, lebih didasarkan pada muatan kepentingan, daripada kebutuhan rill.  

BAB   6       DIMENSI   ETIKA

A.    Pendahuluan

Dimensi etika dianalogikan dengan sistem sensor didalam administrasi publik. Dimensi ini dapat berpengaruh pada dimensi-dimensi lain, dan sangat mempengaruhi tercapai tidaknya tujuan administrasi publik pada umumnya, dan tujuan organisasi publik pada khususnya. Kerena itu dimensi ini dianggap sebagai dimensi strategis dalam administrasi publik.

John A. Rohr (1989: 60) yang mendasarkan pendapatnya pada buku Morality and Administration in Democratic Goverment karya Paul Appleby, menyatakan bahwa diskresi administrasi  menjadi “starting point” bagi masalah moral atau etika dalam dunia administrasi publik.

Upaya perbaikan moralitas dalam kebijakan , organisasi dan manajemen sangat potensial dalam membantu penghematan biaya baik dalam pelayanan publik maupun pembangunan. Berbagai bentuk tindakan amoral diantara para administrator dan pejabat publik yang hanya menguntungkan mereka dan kroni-kroninya, telah merugukan negara selama beberapa dasawarsa, dan membuat perekonomian negara bertambah terpuruk dengan beban utang yang semakin membengkak.

B.     Batasan dan Ruang Lingkup

Bertens berkesimpulan bahwa ada tiga arti penting etika, yaitu etika (1) sebagai nilai-nilai moral dan norma-norma moral yang menjadi pegangan bagi seseorang atau sekelompok dalam mengatur tingkah lakunya, atau disebut dengan “sistim nilai”, (2) sebagai kumpulan asas atau nilai moral yang sering dikenal dengan “kode etik”, dan (3) sebagai ilmu tentang yang baik atau buruk, yang acap kali disebut “filsafat moral”.

Dalam dunia administrasi publik atau pelayanan publik, etika diartikan sebagai filsafat dan :profesional standards” (kode etik), atau right rules of conduct” (aturan berprilaku yang benar) yang seharusnya dipatuhi oleh pemberi pelayanan publik atau administrator publik (lihat Denhardt, 1988).

Menurut The Public Administration Dictionary (Chandler & Plano, 1988: 17), etika didefinisikan sebagai cabang filsafat yang berkenaan dengan nilai-nilai yang berhubungan dengan perilaku manusia, dalam kaitannya dengan benar atau salah suatu perbuatan, dan baik atau buruk motif dan tujuan dari perbuatan tersebut (lihat Chandler & Plano, 1988:17).

C.    Paradigma

Menurut Chandler dan Plano (1988) dalam etika terdapat empat aliran yaitu, Empirical theory,berpendapat bahwa etika diturunkan dari pengalaman manusia dan persetujuan umum. Rational theory melihat bahwa bahwa baik atau buruk sangat tergantung dari alasan dan logika yang melatarbelakangi suatu perbuatan, bukan pengalaman. Intutitive theory berargumen bahwa etika tidak harus berasal dari pengalaman dan logika, tetapi diri manusia secara ilmiah memiliki pemahaman tentang apa yang benar dan salah, baik atau buruk. Relevation theory berpendapat bahwayang benar atau yang salah berasal dari kekuasaan diatas manusia yaitu tuhan sendiri.

Disamping empat aliran utama diatas, yang sering dipertentangkan dalam administrasi publik karena pengaruhnya kepada administrator adalah pendekatan teologis, utilitarianisme, dentologis, dan virtue etnics. Pendekatan teologis dan utilitarianisme merupakan pendekatan yang berorientasi kepada tujuan dan difokuskan kepada akibatnya. Teologis secara khusus berkenaan dengan maksud dan tujuan, sementara utilitarian berkenaan dengan akibat yang dirasakan.

Deontologi merupakan salah satu cabang etika yang menekankan kewajiban, tugas, tanggung jawab dan prinsip-prinsip yang harus diikuti. Menurut aliran Virtue Ethnics, baik atau buruk ditentukan dari “the excelences of character” yang ditunjukan dari integritas (lihat Bownman, 2003: 1259 – 1263).

Wayne A.R.Leys (1994) menyatakan  bawha kebiasaan dan tradisi tersebut harus “digoyang” dengan standard etika yang ada dimana etika, katanya, harus dilihat sebagai source of doubt. Oleh Denhardt (1988) ini disebut sebagai model I – the 1940’s.

Hurst A. Anderson ditahun 1953 mengungkapkan dalam suatu pidatonya dengan judul Etchnical Values in Administration (nilai-nilai etika dalam administrasi). Katanya etika sangat penting dalam setiap keputusan administratif, tidak hanya bagimereka yang memformulasikan kebijakan publik. Oleh Denhardt ini diklasifikasikan sebagai model II – the 1950’s.

Robert T.Gombelski melihat etika sebagai “contemporary standars of right conduct” yang harus disesuaikan dengan perubahan waktu. Denhardt melihat ini sebagai model III – 1960’s.

Dalam model IV – 1970’s, yang merupakan akumulasi penyempurnaan dari model-model sebelumnya dimana dikatakan bahwa agar menjadi etis seorang administrator harus benar-benar memberi perhatian pada proses menguji dan mempertanyakan standard, atau asumsi yang melandaskan pembuatan keputusan administratif.

Dalam model ke V – after Rohr, dimana dikatakan bahwa untuk dapat disebut etis maka seorang administrator harus secara independen masuk dalam proses menguji dan mempertanyakan standard-standard yang digunakan dalam membuat keputusan.

Dalam model ke VI menggambarkan pemikiran Cooper bahwa antara administrator, organisasi, dan etika terdapat hubungan penting bahwaetika para administrator justru ditentukan oleh konteks organisasi dimana ia bekerja (Denhardt, 1988:26)

D.    Aplikasi Etika dan Moral

Aplikasi etika dan moral dalam praktek dapat dilihat dari kode etik yang dimiliki oleh administrator publik. Kehadiran kode etik lebih berfungsi sebagai kontrol langsung sikap dan perilaku dalam bekerja diatur secara lengkap melalui aturan atau tata tertib yang ada.

Kode etik tidak hanya sekedar ada, tetapi juga diimplementasikan dalam bekerja, dinilai tingkat implementasinya melalui mekanisme monitoring, kemudian dievaluasi, dan diupayakan perbaikan melalui konsensus. Komitmen terhadap perbaikan etika ini perlu ditunjukan, agar masyarakat publik semakin yakin bahwa pemerintah sungguh-sungguh akuntabel.

Di Amerika, nilai-nilai yang dijadikan kode etik bagu administrator publiknya adalah menjaga integritas, kebenaran, kejujuran, ketabahan, respek, beri perhatian, keramahan, cepat tanggap, mengutamakan kepentingan publik diatas kepentingan lain, bekerja profesional, pengembangan profesionalsime, komunikasi terbuka, kreatif, dedikasi, kasih sayang, penggunaan keleluasaan untuk kepentingan publik, beri perlindungan terhadap informasi yang sepatutnya dirahasiakan, dukungan terhadap sistim “merit” dan progran “affirmative action”.

Untuk membantu menerapkan prinsip-prinsip etika dan moral di indonesia, pengalaman dinegara-negara lain perlu ditimba. Tidak dapat disangkal bahwa pada saat ini Indonesia yang dikenal sebagai negara koruptor nomor muda, perlu berupaya keras menerapkan prinsip-prinsip etika dan moral. Etika administrator publik atau manajer publik, etika perencanaan publik, etika pegawai negeri sipil, dsb., harus diprakarsai dan mulai diterapkan sebelum berkembangnya budaya yang bertentangan dengan moral dan etika.

E.     Beberapa Isu Penting

Menurut Denis Thimpson (Shafritz & Hyde, 1997), di dalam administrasi publik terdapat isu etika yang kontroversialis dan dilematis, yaitu etika netralitas dan etika struktur. Etika netralitas menuntut seseorang administrator untuk netral, artinya menerapkan prinsip etikasesuai kebijakan organisasi atau sebagaimana diputuskan oleh organisasi, dan tidak boleh menerapkan prinsip etika yang dianutnya.

Sementara itu, etika struktur menyatakan bahwa organisasilah atau pimpinan organisasilah yang bertanggung jawab akan semua keputusan dan kebijakan yang dibuat, bukan individu aparat.

Isu lain menyangkutnorma-norma yang bersifat absolut dan relatif. norma-norma yang bersifat absolut cenderung diterima dimana-manadan dianggap sebagai “universal rules”. Nilai-nilai dalam pancasila dan pembukaan UUD 45 merupakan contoh kongret dari nilai-nilai tersebut. Mereka yang yakin dengan kenyataan ini dapat digolongkan sebagai kaum absolutis.

Dalam hal lain kaum relativis berpendapat bahwa nilai-nilai yang bersifat universal baru dapat diterima sebagai sesuatu yang etis bila diuji dengan kondisi atau situasi tertentu. Konflik paradigmatis yang sering terjadi antara kaum relativis dengan absolutis merupakan hal yang sering biasa terjadi.

BAB   7       DIMENSI   LINGKUNGAN

1. Pendahuluan

Pentingnya pengaruh lingkungan tersebut mulai disadari sejak munculnya konsep dan teori tentang ekologi administrasi atau ekologi organisasi, atau sejak teridentifikasinya konsep “sistem terbuka” oleh F.E.Emery (robbins, 1991) yang mengakui adanya interaksi antara suatu organisasi dengan lingkungan.

Ketika pembangunan dinegara berkembang dimulai, administrasi publik merupakan salah satu doktrin penting moderenisasi. Banyak pakar memberi reaksi negatif terhadap pemaksaan model administrasi publik  barat ke negara sedang berkembang karena situasi dan kondisi di negara sedang berkembang dangat berbeda dengan dunia barat. Yang disarankan oleh para pakar adalah adaptasi administrasi publik sesuai dengan situasi dan kondisi di negara sedang berkembang.

Dewasa ini kesadaran akan peran yang dimainkan oleh lingkungan semakin tinggi, dan kesadaran untuk melakukan adaptasi atau menghadapi lingkungan yang dinamis juga mulai meningkat. Banyak pihak mulai mempelajari hal ini dan menyusun strategi yang lebih sesuai menuju kesuksesan.

2. Batasan dan Ruang lingkup

Lingkungan diartikan sebagai semua faktor yang berada diluar organisasi, atau demua yang diluar batas organisasi. Lingkungan ini mencangkup lingkungan umum yang mempengaruhi organisasi secara tidak langsung (ekonomi, politik, dll). Lingkungan khusus yang memiliki pengaruh yang terasa secara langsung (pelanggan, pemasok, dll) (lihat Robbins, 1991: 206) .

ruang lingkup yang lain disingkat dalam bentuk akronim PEST. yaitu politik, ekonomi, sosial, dan teknologi. Menurut Katz dan Kahn (1978), lingkungan organisasi terdiri atas 5 aspek yang harus selalu dimonitor dan direspon agar selalu efektif, yaitu nilai-nilai masyarakat, lingkungan politik, lingkungan ekonomi, lingkungan informasi, dan lingkungan fisik.

3. Pergeseran Paradigma

Dalam perkembangan administrasi publik terdapat dua paradigma umum tentang hubungan antara organisasi dengan lingkungan. Paradigma pertama dikenal dengan nama “sistem tertutup” (closed system) dan kedua adalah “sistem terbuka” (open system).

Sistem tertutup menggambarkan interaksi yang terbatas dari suatu organisasi terhadap lingkungannya, dan apa yang dikerjakan organisasi tersebut hampir tidak tergantung kepada lingkungannya. Karena itu, perkembangan organisasi tidak tergantung kepada lingkungannya. Sebaliknya sistem terbuka menggambarkan interaksi yang begitu intensif antara suatu organisasi dengan lingkungannya, sehingga apa yang dikerjakanorganisasi tersebut sangat didikte oleh lingkungannya. Sistem terbuka juga selalu melihat eksistensi dan perkembangan suatu organisasi dalam kaitannya dengan sistem lingkungan yang ada disekitarnya.

4. Karakter Lingkungan

Ada dua karakter penting dari lingkungan yaitu turbulence dan  munificience (Kantz dan Kahn, 1978; Simon, 1958; Thompson, 1967). Turbulence berkenaan dengan sifat lingkungan mengalami perubahan yang kacau balau, atau tetap stabil, sedang munificient berkenaan dengan sifat lingkungan yang mengalami tingkat kelangkaan atau kelimpahan sumberdaya penting.

Ada juga pembagian lain dari Gregory G.Dess dan Donald W.Beard (lihat Robbins, 1990: 218 – 219) yaitu menurut dimensi kemampuan, dinamika, dan kompleksitas. Dimensi kemampuan berkenaan dengan sumberdaya yang dimiliki lingkungan yaitu apakah masih berkelimpah atau sudah mulai langka. Dimensi dinamika menunjukan tingkat kesetabilan suatu lingkungan yang memungkinkan suatu organisasi memprediksi masa depannya. Sedangkan dimensi kompleksitas lingkungan menggambarkan tingkat heterogenitas dan konsentrasi elemen-elemen lingkungan. Lingkungan yang “simple” adalah yang homogin dan terkonsentrasi, sedangkan yang kompleks adalah yang homogen dan tersebar.

5. Mengenal Lingkungan

Environmental scanning merupakan suatu teknik umum yang sering digunakan untuk membaca karakteristik lingkungan – apakah lingkungan memberikan peluang (opportunities), dan ancaman (threats). Dengan mengetahui informasi tentang peluang dan ancaman tersebut, suatu organisasi dapat mempersiapkan dirinya untuk melakukan penyesuaian. Berbagai teknik seperti teknik forecasting, market analysis, stakeholders analysis, dsb., diterapkan untuk memperoleh gambaran tentang pengaruh kondisi eksternal tersebut.

Untuk melakukan penyesuaian terhadap kondisi eksternal tersebut, organisasi harus mengevaluasi kelemahan-kelemahan (weaknesses) dan kekuatan-kekuatannya (strength).

6. Wujud Adaptasi Terhadap Lingkungan

Suatu organisasi hanya dapat bertahan hidup sepanjang ia mampu melakukan penyesuaian diri dengan lingkungannya dalam berbagai bentuk yaitu perubahan strategi, struktur dan budaya kerja.

Michael T. Hannan dan John Freeman (1997), dalam prespektif adaptasi, mereka mengemukakan bahwa submit-submit organisasi, manajer dan koalisi dominan melakukan scanning terhadap lingkungan untuk mendapatkan informasi tentang peluang, ancaman, merumuskan respons strategis, dan melakukan penyesuaian struktur organisasi secara tepat.

Hubungan antara lingkungan dengan perubahan struktur juga dapat dilihat dari tulisan Stephen P.Robbins (1990: 230-232). Robbins mengga,barkan bahwa dalam menghadapi lingkungan yang bersifat sangat tidak menentu, organisasi akan mengatur strukturnya lebihkompleks yaitu menciptakan unit-unit yang lebih khusus dalam jumlah yang lebih besar dan mengaplikasikan lebih banyak spesialisasi.

Dalam buku manajemen strategis lain diungkapkan bahwa organisasi dalam merespons perubahan lingkungannya menggunakan strategi sesuai hierarki organisasi, misalnya pada tingkat corporate atau organisasi secara keseluruhan, tingkat busissness atau divisi atau departemene, pada tingkat fungsional (lihat Peter & Certo, 1990).

Dari uraian diatas, dapat disimpulkan bahwa untuk bertahan hidup, atau bahkan berkembang, kualitasrespons terhadap lingkungan dalam bentuk perubahan strategi, struktur dan budaya sangat menentukan. Para manajer organisasi harus menyadarinya dan berperan besar dalam melakukan penyesuaian tersebut.

7. Beberapa Isu Penting

1. Kekhasan Situasi dan Kondisi Indonesia

Situasi dan kondisi yang ada di Indonesia selama ini ditandai oleh (1) kondisi dan situasi sosial politik dan budaya sebagai akibat dari perjalanan sejarah yang khas; (2) “inertia” (kelambanan) di dalam birokrasi Indonesia yang cenderung menolah berbagai bentuk perubahan, ataupun kalau menerima hanya sebatas formalitas atau komuflase; dan (3) negara dengan luas wilayah, fisik yang begitu kompleks, dengan ribuan pulau dan etnis, pasti menuntut jenis pelayanan publik yang sangat kompleks.

Pertanyaan yang muncul adalah mampukah pemerintahan merespons semua kompleksitas tuntutan dari lingkungan ini secara memadai? Kondisi geografis, ekonomi, sosial, budaya, politik membawa begitu banyak tuntutan akan public goods dan public servies yang begitu kompleks.

2. Penerapan Teori dan Strategi Administrasi Publik dari Barat

Pertanyaan yang menarik adalah apakah semua teori dengan segala bentuk reformasinya cocok dengan situasi dan kondisi di Indonesia? Hal ini kurang mampu dijawab karena penelitian dan pengembangan di dunia akademik masih sangat terbatas, dan belum mampu memberikan jawaban.

Kompleksnya lingkungan daerah daerah di indonesia kurang direspons tepat selama masa pemerintahan Soeharto, malah strategi sentralisasi sebagai perwujudan teori administrasi publik klasik justru dipaksakan. Sentralisasi kekuasaan atau otoritas seperti ini telah dilai banyak kalangan sangat merugikan Indonesia sendiri karena menumpulkan kreativitas lokal, dan menelantarkan begitu banyak manusia Indonesia dan masyarakat di daerah yang potensial, yang siap dikembangkan selama masa pembangunan.

Sementara itu, sebagai birokrasi yang besar, pemerintah pusat semakin susah memberikan yang terbaik karena menghadapi beban pembangunan dan pelayanan yang begitu besar. Karena lama menjadi pengatur segala-galanya, maka birokrasi pusat cenderung mendominasi keadaan, dan mulai mengidap penyakit dengan nama “bereaupathology”.

3. Penerapan Teori dan Strategi Pembangunan dari Luar Negeri

Didalam pengalaman negara sedang berkembang pada umumnya dan Indonesia pada khususnya, telah dikenal berbagai strategi pembangunan antara lain strategi pertumbuhan, stabilitas, pemerataan, keberlanjutan, kualitas manusia, dan pemberdayaan. Dalam pelaksanaanya, strategi-strategi ini dikombinasikan secara bersamaan dimana masing-masing strategi ini dikombinasikan secara bersamaan dimana masing-masing strategi diberi porsi anggaran sendiri sesuai dengan tingkat urgensi dan urutan pentingnya.

Pengalaman menunjukan bahwa tekanan yang terlalu besar kepada stabilitas dan pertumbuhan telah membuat Indonesia gagal dalam mencapai tujuan pembangunannya. Pertumbuhan yang terjadi tidak membawa “trickle down effect”. Dengan demikian, pertumbuhan yang tinggi yang dicapai oleh indonesia tidak memberikan kesejahteraan bagi masya rakat banyak.

Berbagai saran bermunculan dalam agenda pembangunan nasional yang meminta pemerintah untuk lebih menekankan pembangunan kualitas manusia dan pemberdayaan masyarakat. Nampak sekilas, bahwa saran ini partisipasinya dalam pembangunan sekaligus dalam pengambilan keputusan tentang masa depan akan terwujud dimasa mendatang.

4. Penerapan Capacity Building: Strategi baru atau masalah baru ?

“Capacity building”merupakan serangkaian strategi yang ditujukan untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas dan responsivitas dalam rangka kinerja pemerintahan, dengan memusatkan perhatian pada dimensi (1) pengembangan sumberdaya manusia, (2) penguatan organisasi, dan (3) reformasi kelembagaan (lihat Grindle, 1997: 1-28).

Di Indonesia, capacity building dipresepsikan sebagai kegiatan proyek sehingga hasilnya tidak berbeda dengan proyek-proyek lain yang dilakukan setiap tahun. Dan karena pernah dilakukan, maka tidak lagi diusulkan program tersebut ditahun berikut, harus dicari lagi program baru. Begitulah sistim pengaturan program dan proyek ditanah air kita yang tidak memiliki keberlanjutan yang sistematis, dan terus berburu proyek sehingga proses belajar dan menginstitusionalkan sesuatu yang baru dan berguna, sangat sulit terjadi. Program capacity building yang dilakukan beberapa tahun silam melalui program Peningkatan Kemampuan Pemerintahan Kabupaten / Kota benar-benar menjadi investasi yang boros dan tidak memberi pelajaran bagi daerah untuk mampu merubah nasibnya. Ia telah menjadi menjelma menjadi suatu masalah dan bukan lagi menjadi strategi untuk meningkatkan kemampuan pemerintah daerah.

5. Prinsip-Prinsip Good Governance: Potensial Menjadi Paradigma Palsu

Pada saat ini tuntutan akan “good governance” menjadi semakin mendesak, sehingga nilai-nilai tersebut harus diakomodasikan dalam standard penilaian kinerja pemerintahan. Semua nilai yang dituangkan dalam rubik “good governance” sebagaiman telah disampaikan sebelumnya nampaknya menjadi nilai-nilai universal dan sejalan dengan cita-cita perjuangan bangsa Indonesia sebagaimana tertuang dalam GBHN 1999-2004.

Namun demikian perlu diakui bahwa perhatian terhadap nilai-nilai lain masih belum memuaskan seperti akuntabilitas birokrasi, transparasi dalam pengambilan keputusan, perlakuan hukum secara adil, dan kemampuan yang memadai dalam menjalankan fungsi-fungsi pemerintahan dan formulasi kebijakan.

Grant melalui program tersebut telah menjadi bisnis internasional yang tidak akan mampu merubah pola pikir, tradisi, sikap dan prilaku birokrasi serta masyarakat hanya dalam waktu singkat, apalagi diinstitusionalkan dengan menggunakan sistem proyek. Nasibnya tentuakan sama dengan proyek-proyek lainnya yang ada selama ini. Sistem pemanfaatan grant ini perlu dipikirkan kembali agar jangan sampai menjadi suatu “paradigma palsu”.

BAB   8       DIMENSI  KINERJA

A.    Pendahuluan

Gerakan Reveinting Goverment menuntuk agar kinerja tidak lagi diukur dengan berapa besarnya input dan bagaimana prosedur yang ditempuh untuk mencapai output sebagaimana dianut selama ini, tetapi dengan mengutamakan hasil akhir yang benar-benar dirasakan pelanggan atau masyarakat (lihat Osborne & Gaebler, 1993).

Di Indonesia, pengukuran kinerja instansi pemerintah jarang dilakukan, sementara pengukuran kinerja pegawai masih didasarkan pada standard evaluasi yang lama dan sering menimbulkan masalah, yaitu melalui Daftar Penilaian Pelaksanaan Pekerjaan (DP3). Oleh karena itu, hasil penilaianpun kurang menggambarkan apakah seseorang telah memiliki tingkat kinerja tertentu. Dumbangan setiap individu  terhadap pencapaian tujuan organisasi juga menjadi tidak jelas.

Dengan diberlakukannya UU Nomor 22 tahun1999 atau otonomi daerah, adanya tuntutan reformasi melalui gerakan reveinting governance atau good governance, dan melihan kondisi standard evaluasi yang ada selama ini serata absennya upaya yang jelas untuk memperbaikinya, maka kebutuhan untuk membangun dimensi kinerja menjadi sangat mendesak.

B.               Batasan dan Ruang Lingkup

1.      Batasan “Kinerja”

Istilah “kinerja” merupakan terjemahan dari performance yang sering diartikan oleh para cendikiawan sebagai “penampilan”, “unjuk kerja”, atau “prestasi”. Dalam administrasi publik, kinerja mulai dituntut untuk diukur sejak Woodrow Willson menekankan efisiensi dalam desain sistem administrasi, dan sejak F.W Taylor mendorong pegawai bekerja efisien.

Bernardin dan Russel (1993: 379) mengartikan kinerja sebagai ”....the record of outcomes produced on a specified job function or activity during a specified time period....”. Di Indonesia, kinerja seorang pegawai negeri sipil lebih dikaitkan dengan “pelaksanaan pekerjaan” sebagaimana tercantum dalam surat edaran BAKN, No. 02/SE/1980, tertanggal 11 Februari 1980) ketimbang hasil pekerjaan. Sementara itu Swanson membagi kinerja atas tiga tingkatan yaitu yaitu kinerja organisasi, kinerja proses, dan kinerja individu.

Secara umum, parameter atau kriteria yang digunakan dalam menilai kinerja meliputi (1) kualitas, (2) kuantitas, (3) ketepatan waktu, (4) penghematan biaya, (5) kemandirian atau otonomi dalam bekerjadan (6) kerjasama (lihat Bernadin & Russel, 1993).

Di Indonesia, parameter yang digunakan untuk menilai kinerja pegawai negeri sipil adalah DP3 yang memuat 7 nilai umum dan 1 nilai khusus. Nilai-nilai umum ini berlaku untuk semua pegawai yaitu kesetiaan, prestasi kerja, tanggung jawab, ketaatan, kejujuran, dan kerjasama, sementara parameter khusus hanya ada 1 saja yaitu kepemimpinan yang berlaku bagi para pemegang jabatan yang ada.

2.      Penilaian Kinerja (Performance Appriassals)

Penilaian kinerja secara populer lebih diartikan sebagai penilaian hasil kerja individu, dan bukan kelompok,, organisasi, atau proses sebagaimana disampaikan oleh Swanson dan Holton III (1999). Secara teoritis dan praktis, penilaian kinerja ini sangat erat kaitannya dengan job delineation. Artinya, suatu penilaian tidak dapat dilakukan jika masih terdapat ketidak jelasan tentang pekerjaan itu sendiri (Donovan dan Jackson, 1991: 329).

Menurut Locher dan Teel penilaian berguna untuk menentukan kompensasi, perbaikan kinerja, umpan balik, dokumentasi, promosi, pelatihan, mutasi, pemecatan, pemberhentian, penelitian kepegawaian dan perencanaan tenaga kerja. Hal serupa juga disampaikan oleh  Siagian (1999) bahwa sistem penilaian kinerja yang baik akan sangat bermanfaat untuk berbagai kepentingan, seperti mendorong, peningkatan prestasi kerja, bahkan pengambilan keputusan dalam pemberian imbalan, kepentingan mutasi pegawai, penyusunan program pendidikan dan pelatihan, dan membantu pegawai dalam menentukan rencana karirnya.

C.      Paradigma Penilaian Kinerja

Secara teoritis terdapat dua paradigma yang populer yaitu paradigma manajemen normatif dan paradigma manajemen baru. Dalam manajemen normatif terdapat 3 aliran yang mempunyai orientasi memandang pegawai secara berbeda (lihat Miles, 1975: 171 – 173). Aliran pertama adalah manajemen klasik yang memandang pegawai sebagai faktor produksi yang dapat dimanipulasi. Aliran kedua adalah manajemen human relations yang melihat pegawai sebagai mahluk sosial yang kebutuhan sosialnya perlu dipenuhi. Aliran ketiga adalah aliran manajemen sumberdaya manusia yang melihat aparat sebagai sumberdaya manusia yang harus yang harus dikembangkan untuk meningkatkan martabatnya dan pencapaian tujuan organisasi.

Dalam konteks Manajemen Publik Baru, penilaian kinerja harus dilihat sebagai upaya yang berkesinambungn dalam rangka memberbaiki kinerja organisasi publik. Penilaian harus ditunjukan tidak hanya kepada cara yang ditempuh suatu lembaga pemerintah, tetapi juga pencapaian tujuan lembaga pemerintahan yang didasarkan pada visi dan misi serta harapan masyarakat.

D.    Faktor-faktor yang Mempengaruhi Penilaian Kinerja

Decitiit dan Petit (lihat Chung & Megginson, 1981) mengungkapkan bahwa ada beberapa faktor yang menentukan efektivitassuatu penilaian kinerja yaitu (1)relevansi dari kriteria kinerja yang dipilih, (2) kemampuan penilaian dalam mengevaluasi kinerja pihak yang dinilai secara benar, (3) motif penilaian dalam mengevaluai kinerja pihak yang dinilai secara benar, (4) penerimaan pihak yang dinilai terhadap proses penilaian.

Secara teoritis efektivitas dari penilaian kinerja dapat dipengaruhi oleh beberapa faktor. The four-component Performance Appraisal Model diperkenalkan oleh Murphy dan Cleveland mengajukan variable penting dalam penilaian kinerja yaitu the rating context, the performance judgement, the performance rating, dan the evaluation of the appraysal system.

Untuk melakukan kajian secara lebih mendalam tentang faktor-faktor yang mempengaruhi efektivitas penilaian kinerja di Indonesia, meka perlu melihat beberapa faktor penting sebagai berikut. Pertama, kejelasan tutntutan hukum atau peraturan perundang-undangan untuk melakukan penilaian secara benar dan tepat. Kedua, Manajemen sumberdaya manusia yang berlaku memiliki fungsi dan proses yang sangat menentukan efektivitas penilaian kinerja. Ketiga, kesesuaian antara paradigma yang dianut oleh manajemen suatu organisasi dengan tujuan penilaian kinerja. Keempat, komitmen para pemimpin atau manajer organisasi publik terhadap pentingnya suatu penilaian kerja.

E.       Pendekatan Penilaian Kerja

Secara umum, untuk menilai kinerja telah dikembangkan 2 pendekatan utama yaitu pendekatan perilaku dan pendekatan hasil. Pendekatan perilaku mempelajari perilaku yang relevan atau yang berhubungan langsung dengan pelaksanaan tugas pekerjaan seseorang. Pendekatan hasil mempelajari apakah hasil yang diperoleh telah sesuai dengan tuntutan dari pihakyang membutuhkan dan telah diberikan dengan kualitas yang terbaik atau di distribusikan secara adil kepada mereka yang membutuhkan.

Dalam pendekatan perilaku, penerapan “cara untuk menghasilkan” sesuatu yang diinginkan menjadi pusat perhatian penilaian. Sementara itu, didalam pendekatan hasil, yang dinilai adalah ketepatan hasil sesuai dengan harapan atau rencana, atau yang secara populer disebut dengan kriteria effektivitas.

Salah satu model yang sangat populer dikemukakan oleh Christhoper Pollit dan Geert Bouckaert (2000: 12-13) adalah model input/output (the input/output model). Model tersebut mengasumsikan bahwa institusi / program dibangun untuk memenuhi kebutuhan sosial ekonomi tertentu.

F.       Prinsip Penilaian Kinerja

Prinsip penilaian kinerja dapat dipelajari dari tulisan Bernardine dan Russel (1999). Dalam membuat keputusan yang berkaitan dengan penilaian kinerja, terdapat 4 hal utama yang perlu diperhatikan, yaitu (a) aspek yang dinilai, (b) proses pengukuran, (c) penentuan pihak yang menilai, (d) penentuan pihak yang dinilai.

Didalam proses penilaian pengukuran kinerja terdapat beberapa pilihan yang harus dibuat, yaitu jenis skala pengukuran, jenis-jenis instrumen penilaian, pengawas tingkat kesalahanpencatatan untuk hambatan prestasi situasional, dan seluruh metode peengukuran skor.

Sehubungan dengan beberapa hal diatas, aspek lain yang perlu diperhatikan adalah unit analysisnya. Ditinjau dari unit analysisnya, penilaian kinerja dapat dibedakan atas job performance yang biasanya diukur langsung dari pegawai atau pejabatnya, organizational performance yang diukur dari kinerja organisasi secara keseluruhan, dan Program Performance yang menggambarkan kinerja progeam atau kebijakan.

Didalam suatu organisasi sebaiknya diperhatikan semua jenis kinerja tersebut, karena mereka saling terkait. Kerja individu terkait dengan kinerja organisasi dan program. Perhatian ini harus dilembagakan agar para anggota organisasi selalu memberi perhatian kepada ketiga jenis kinerja itu dan berupaya untuk menyumbangkannya.

G.    Beberapa Isu Penting

1.        Kemampuan Penilai Mengkaitkan Kinerja Perorangan dengan Strategi, Tujuan dan Misi serta Visi Organisasi (Straregic Congruence).

Pertanyaan yang penting untuk selalu mengingatkan penilai adalah kontribusi apakah yang dapat diberikan setiap bawahan dalam melaksanakan strategi atau mengemban misi serta mencapai visi organisasi. Sebagai contoh kalau organisasi X bergerak dalam bidang kesehatan maka kegiatan organisasi tersebut harus diarahkan kepada pelayanan kesehatan pula.

Dalam kaitanya dengan pengalaman di Indonesia , kita jarang melakukan perubahan DP3 meskipun arah pembangunan dan pelayanan dalam public service telah mengalami perubahan dari waktu ke waktu. Sekarang ada tuntutan bagi setiap lembaga pemerintah termasuk dinas-dinas dan badan-badan pada tingkat kabupaten atau kota untuk memiliki renstra dengan visi dan misi.

2.       Kemampuan dan Interpendensi Penilai dalam memberikan penilaian

Pertanyaan yang menarik adalah apakah semua pemegang jabatan yang ditunjuk sebagai penilai mampu melakukan penilaian? Apakah mereka selalu mengamati kinerja bawahannya? Di Indonesia, DP3 tidak diorientasikan kepada para pejabat yaitu tentang cara-cara penilaian secara profesional, ketika seseorang menduduki suatu jabatan. Hal ini telah menimbulkan banyak kasus yang menyangkut ketidakpuasanpihak yang dinilai terhadap yang menilai.

3.        Kontrol Terhadap Kualitas Pengukuran Kinerja

Secara konvensional metode-metode yang paling banyak digunakan untuk menilai pegawai secara berturut-turut terdiri atas (1) rating scales and essays, (2) rating scales, (3) goal setting, (4) essay, (5) essay and critycal incident, (6) rangking, (7) critical incidents (lihat Dresang, 1984: 173). Yang paling penting adalah metode yang digunakan ini bebas dari apa yang disebut sebagai “common judgemental errors”.

Memang benar apa yang disampaikan Dresang diatas. Didalam penilaian kinerja melalui DP3, seringkali terjadi kesalahan dalam system pemberian nilai oleh seorang atasan seperti hanya menilai berdasarkan “kesan awal” semata, atau berdasarkan “kesan terahir” saja.

4.        Penerimaan Terhadap Alat Ukur

Dari hasil kajian beberapa penelitian, diperoleh informasi bahwa cukup banya pegawai negeri baik berkedudukan sebagai penilai ataupun sebagai pihak yang dinilai menyatakan kurang setuju dengan beberapa parameter yang digunakan dalam DP3 saat ini, seperti loyalitas. Bahkan ada juga yang menghendaki agar DP3 secara keseluruhan ditinjau ulang atau dirubah.

Dengan tingkat penerimaan yang relatif rendah seperti ini maka penilaian DP3 akan mengandung banyak bias karena adanya praktek “asal isi” dan tidak dapat digunakan untuk keperluan pengembangan pegawai atau perbaikan kinerja organisasi.

5.        Kejelasan Tentang Apa Yang Diharapkan Dari Pegawai

Di dalam sistem kontrak dijelaskan kinerja dan target yang diharapkan dari seorang pegawai sehingga seorang pegawai mengetahui dengan jelas apa yang diharapkan dari dirinya. Karena sistem yang berlaku di Indonesia bukan sistem kontrak maka banyak pegawai negeri sipil yang  tidak jelas kinerjanya karena mereka tidak tahu apa yang diharapkan dari dirinya dalam kunrung waktu tertentu. Isu ini sangat berkaitan erat dengan sistem orientasi pegawai yang dilakukan dikantor pemerintahan.

BAB  9     PENUTUP

Keenam dimensi strategis administrasi publik yang telah diidentifikasikan diatas patut mendapat perhatian khusus. Setia dimensi memberikan kontribusi yang sangat signifikan dalam menentukan sehat tidaknya sistem administrasi publik.

Semua paradigma dalam setiap dimensi strategis yng diuraikan secara singkat dalam buku ini menggambarkan bahwa telah terjadi “scientific revolution” dalam disiplin administrasi publik, sekaligus menunjukan bahwa para ahli terus mencari jalan untuk mengoreksi kekurangan administrasi publik dimasalalu dan berupaya mencari alternatif baru untuk meningkatkan kemampuan administrasi publik.

Berbagai prinsip yang disampaikan dalam setiap dimensistrategis juga menunjukan bahwa ada upaya untuk mensistimatisasikan pengetahuan, keterampilan, kompetensi atau kemampuan, yang diikuti oleh dukungan perubahan sikap dan budaya. Dan, ilustrasi singkat tentang berbagai isu yang dihadapi dalam setiap dimensi strategismenunjukan bahwa penerapan prinsip-prinsip dari setiap dimensi  strategis tidak selamanya menyelesaikan masalah, tetapi justru menimbulkan masalah-masalah naru.

Pembangunan di bidang administrasi publik bagi Indonesia merupakan hal yang mutlak diperlukan saat ini. Perbaikan dalam dimensi-dimensi strategis administrasi publik harus didasarkan atas masalah, kondisi dan situasi rill masyarakat Indonesia, bukan semata didasarkan atas model-model yang pernah diterapkan dalam negara maju.